La sanatoria degli abusi edilizi

Gli interventi edilizi possono essere illegittimi:

1) perché compiuti in violazione delle norme edilizio-urbanistiche (ad esempio per sfruttare più del consentito la capacità edificatoria di un terreno si viola l’indice di edificabilità massimo consentito e si costruisce anche nella zona di distacco dal confine, ovvero si realizza un edificio più alto del dovuto);

Per “sanatoria”, in ambito edilizio, si intende la possibilità di legittimare un intervento edilizio realizzato in assenza dei necessari titoli autorizzativi previsti dalle norme, o in difformità dagli stessi, facendo sì che la situazione di illiceità dovuta alla realizzazione di un’opera abusiva cessi attraverso il conseguimento del titolo edilizio (emesso, quindi, “in sanatoria”) o in alternativa con il rispristino dello stato dei luoghi antecedente.

La sanatoria ordinaria, pertanto, è solamente quella essere esperibile in presenza di una mancanza “formale” del titolo autorizzativo, che avrebbe potuto essere conseguito se si fosse regolarmente proceduto alla sua richiesta.

Va tuttavia tenuto in conto che tra la realizzazione delle opere senza titolo e il momento della loro possibile regolarizzazione, le norme urbanistiche potrebbero essere cambiate, impedendo il

Gli artt. 31 e ss. della L. 47/1985 prevedevano che entro il 30/06/1987 N13 una serie di manufatti e interventi edilizi abusivi potessero ottenere una “concessione edilizia” o “autorizzazione in sanatoria”, purché ultimati entro il 01/10/1983, tramite presentazione di apposta istanza al Comune, alla quale allegare:

* prova dell’eseguito versamento dell’oblazione, nella misura minima pari ad 1/3 di quanto determinato in base agli artt. 34 e ss. della L. 47/1985 (importo, in molti casi, ai sensi dell’art. 36 della stessa legge, riducibile fino ad un 1/20 dell’importo complessivo dell’oblazione);

* una descrizione delle opere per le quali si fosse chiesta la concessione o l’autorizzazione in sanatoria;

* un’apposita dichiarazione, corredata di documentazione fotografica, dalla quale risultasse lo stato dei lavori relativi N14;

* in alcuni casi previsti dagli artt. 31, 34 e 36 della L. 47/1985 un certificato di residenza nonché copia della dichiarazione dei redditi;

* nel caso il richiedente fosse stata un’impresa, un certificato di iscrizione alla Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura;

* nel caso l’intervento edilizio da sanare consistesse in op

L’art. 39 della L. 23/12/1

L’art. 32, commi 25 e ss., del D.L. 30/09/2003, n. 269 (conv. dalla L. 24/11/2003, n. 326), prevede che le disposizioni di cui ai capi IV e V della L. 47/1985 - pur modificate dallo stesso articolo in vari aspetti - si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31/03/2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30% della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 mc.

Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive, realizzate nel termine di cui sopra, relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 mc per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 mc.

La Corte di cassazione ha chiarito in proposito quanto segue:

* con riferimento all’analoga disposizione dell’art. 39, comma 1, L. 724/1994, che il limite volumetrico dei 750 mc si riferisce a qualsiasi tipo di costruzione, senza alcuna distinzione a seconda della sua destinazione e che quindi trova applicazione anche agli immobili aventi destinazione diversa da quella residenziale, come ad esempio manufatti commerciali/produttivi N17;

La regolarità urbanistica della preesistenza costituisce il presupposto necessario per la realizzazione di interventi edilizi e generalmente per l’utilizzo e la circolazione degli immobili. Il rilascio delle autorizzazioni e il trasferimento della proprietà sono infatti subordinati, di regola, alla sua conformità alle norme urbanistiche, edilizie e alle altre ulteriori norme finalizzate alla tutela di specifici vincoli dell’area o dell’immobile.

Per dare certezza giuridica alla situazione di conformità, il D.L. 76/2020

Secondo il comma 1-bis dell’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001, come modificato dall’art. 1 del D.L. 69/2024, lo stato legittimo dell’immobile è accertato alternativamente:

* o dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione (o che ne ha legittimato la stessa),

* o da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare (a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi)

integrati con g

Lo stato legittimo non viene inficiato da eventuali lievi difformità dal titolo rientranti nelle c.d. tolleranze che, ai sensi dell’

Lo stato legittimo dell’immobile dal punto di vista urbanistico richiede anche il rispetto delle norme di settore, come quelle strutturali, di quelle

L’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001, comma 1-bis, contiene anche le regole da applicare per l’individuazione dello stato legittimo per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio.

Per l’individuazione di tali immobili si veda il paragrafo Immobili ante 1942 e ante 1967: quando è necessario il titolo edilizio.

La norma individua in questi casi lo stato legittimo come quello desumibile:

* dalle informazioni catastali di primo impianto;

Ad integrazione delle disposizioni esposte nei paragrafi precedenti, l’art. 34-bis del D.P.R. 380/2001, seppur riferito alle tolleranze costruttive, indica quali soggetti possono redigere la dichiarazione di stato legittimo e per quali casi la stessa è richiesta. L’articolo prevede infatti che le tolleranze esecutive, realizzate nel corso di precedenti interventi edilizi, non costituendo violazioni edilizie, sono dic

L’art. 9 bis del D.P.R. 380/2001, comma 1-bis, non tratta direttamente di tale certificazione, ma piuttosto pare riferirsi alla parte della modulistica per le pratiche edilizie che contiene le relative dichiarazioni del tecnico (generalmente denominata “Regolarità urbanistica e precedenti edilizi”), che dovrà comunque essere aggiornata alle nuove norme.

Dal quadro sopraesposto discende in sintesi che la certificazione può essere utilizzata:

a) per le pratiche edilizie

In via generale, l’obbligo di preventivo titolo edilizio è stato introdotto nel 1942 dalla Legge urbanistica (art. 31, L. 17/08/1942, n. 1150, entrata in vigore il 31/10/1942), limitatamente agli immobili ricadenti nei centri abitati. Solo con l’art. 10, L. 765/1967 (che ha sostituito il suddetto art. 31 a decorrere dal 01/09/1967) tale limitazione è stata soppressa e l’obbligo di premunirsi della licenza edilizia è stato esteso a tutto il territorio comunale e quindi anche alle zone fuori del centro abitato.

Pertanto, anteriormente all’entrata in vigore della L. 765/1967 (avvenuta il 01/09/1967) non vi era necessità di licenza edilizia per le costruzioni ubicate al di fuori del centro abitato, e anteriormente all’entrata in vigore della L. 1150/1942 (avvenuta il 31/10/1942) anche all'interno del centro abitato (salva, secondo un orientamento giurisprudenziale, l’esistenza di fonti regolamentari che avessero già previsto l’indefettibile rilascio della licenza - vedi dopo).

Tuttavia, già prima della Legge urbanistica, secondo l'art. 3 del R.D.L. 640/1935 R, in tutti i Comuni del Regno nei quali non era prescritta l'osservanza delle norme contenute negli articoli 5 e successivi (zone sismiche - vedi La classificazione sismica di tutti i comuni italiani dal 1927 a oggi), i Comuni provvedevano a che nei Regolamenti edilizi fosse resa obbligatoria in qualsiasi opera edilizia l'osservanza delle buone regole dell'arte del costruire. A sua volta l'art. 4 del R.D.L. 640/1935 R disponeva che coloro che intendevano fare nuove costruzioni, ovvero modificare od ampliare quelle esistenti, dovessero chiedere al Podestà (ora il Sindaco) apposita autorizzazione, obbligandosi ad osservare le norme particolari dei Regolamenti di edilizia e d'igiene comunali.

Se è evidente la nozione di interventi eseguiti “in assenza” del permesso di costruire, risulta necessario ai fini dell’analisi che segue, definire cosa si intende per interventi eseguiti “in totale difformità” dal permesso di costruire stesso, e per interventi “con variazioni essenziali” dal permesso di costruire stesso, e come distinguerli dalla “parziale difformità”.

A tale proposito - secondo l’art. 31 del D.P.R. 380/2001, comma 1 - si ha difformità totale quando sia realizzato un organismo edilizio:

* integralmente diverso per caratteristiche tipologiche architettoniche ed edilizie;

* integralmente diverso per caratteristiche planovolumetriche, e cioè nella forma, nella collocazione e distribuzione dei volumi;

L’intervento edilizio realizzato in assenza del permesso di costruire o SCIA alternativa, o in

La richiesta va presentata al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale prima che siano scaduti i termini per l’esecuzione dell’o

L’intervento edilizio oggetto della domanda di rilascio di permesso in sanatoria deve essere conforme N1 alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda (c.d. “doppia conformità”: vedi C. Stato 18/02/2020, n. 1240;

Una parte della giurisprudenza, che pare via via minoritaria dopo l’intervento della Corte Costituzionale, sentenza n. 101 del 22/05/2013, e di alcune pronunce del Consiglio di Stato (vedi: C. Stato 18/02/2020, n. 1240; C. Stato 18/07/2016, n. 3194; C. Stato 28/06/2016, n. 2886;

La sanatoria è subordinata al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di intervento che, se regolare, sarebbe stato escluso dal contributo, in misura pari a quella ordinaria prevista dall’

Si veda il seguente schema grafico dei presupposti ed effetti della sanatoria.

La sanatoria tramite richiesta di permesso di costruire è necessaria anche per regolarizzare interventi realizzati in assenza di SCIA alterativa al permesso di costruire - vedi art. 23 del D.P.R. 380/2001, o in totale difformità da essa.

Se l’abuso è consistito in interventi erroneamente assentiti tramite SCIA mentre i lavori eseguiti necessitavano di un permesso di costruire, la san

Secondo un orientamento autorevole, ma non indiscutibile, quando la “parzialità” del manufatto che riguarda la domanda di sanatoria attiene ad un’unità immobiliare autonoma (e

Nel caso di richiesta di permesso di costruire in sanatoria, decorsi 60 giorni senza che sia stata accolta, questa si intende respinta (art. 36 del D.P.R. 380/2001). Si forma, cioè, un provvedimento implicito di rigetto - c.d. “silenzio-rigetto” - al quale vengono collegati gli effetti di un provvedimento esplicito di diniego (vedi: TAR Basilicata 09/03/2020, n. 193; TAR Campania 02/04/2014, n. 1908; TAR Molise 10/07/2013, n. 480; TAR L

I presupposti della sanatoria consistenti nell’effettiva conformità alle norme edilizio-urbanistiche del manufatto eseguito escludono la legittimità di provvedimenti di sanatoria che contengano prescrizioni rivolte a ricondurre nella legalità quanto costruito (vedi tra le molte: Cass. pen. 26/09/2013, n. 39895;

Se l’intervento edilizio consiste in una ristrutturazione edilizia c.d. pesante (art. 10, comma 1, D.P.R. 380/2001), effettuata in assenza di permesso di costruire o SCIA sostitutiva o in totale loro difformità, è ammessa la possibilità che, nel caso in cui, sulla base di motivato accertamento dell'ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non risulti possibile, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, anziché provvedere all’assunzione del sedime e, comunque, alla demolizione, irroghi una sanzione pecuniaria (c.d. fiscalizzazione dell’illecito) (

La sanatoria può derivare solo da un’istanza dell’interessato (vedi: TAR Campania 17/01/2014, n. 314; TAR Campania, sez. VII, 10/01/2014,

Essa deve contenere:

* o il previo accertament

La presentazione della domanda di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 sospende l’azione penale (art. 45 del D.P.R.

La presentazione della domanda di sanatoria sospende le procedure per l’esecuzione di sanzioni amministrative quali l’ordine di demolizione (e, a maggior ragione, la potestà di emanare le sanzioni stesse) in attesa della determinazione dell’amministrazione. Se così non fosse, potrebbe venir meno, prima della pronuncia dell’amministrazione, il substrato naturale (opere abusive) oggetto di domanda (vedi: C. Stato 11/04/2014, n. 1756; TAR Campania 07/01/2014, n. 20).

Tale sospensione è evidentemente solo temporanea (vedi: C. Stato 14/03/2014, n. 1292; TAR Campania 14/02/2014, n. 1029; per TAR Campania 10/01/2014, n. 205 e

La sanatoria:

* estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme edilizie (art. 45 del D.P.R. 380/2

La sanatoria non ha invece effetti diretti su eventuali altri reati, previsti da norme diverse da quelle sull’edilizia, commessi con la realizzazione dell’intervento abusivo a danno, ad esempio, di interessi pubblici a tutela dei beni storico-culturali, paesaggistici, ambientali, idrogeologici e così via. Si pensi ad esempio ai reati per violazione delle norme sulla tutela degli immobili d’i

Gli interventi abusivi realizzati in assenza di titolo abilitativo o in contrasto con lo stesso, ovvero sulla base di un titolo successivamente annullato, non beneficiano - salvo le tolleranze di legge - delle agevolazioni fiscali previste dalle norme vigenti, né di contributi o altre provvidenze dello Stato o di enti pubblici (art. 49 del D.P.R. 380/2001).

È pertanto fatto obbligo al Comune di segnalare all’amministrazione finanziaria, entro tre mesi dall’ultimazione dei lavori o dalla segnalazione certificata, ogni inosservanza, affinché sia disposta la revoca o la decadenza dei benefici eventualmente concessi.

L’art. 36-bis, D.P.R. 380/2001, introdotto dal D.L. 69/2024, conv. dalla L. 105/2024, disciplina la sanatoria di:

1) interventi eseguiti

L'art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, prevede che per gli interventi realizzati in parziale difformità o con variazioni essenziali dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, oppure in assenza o difformità dalla SCIA ordinaria, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso di costruire, o presentare la SCIA in sanatoria allo sportello unico, se l’intervento ri

In sede di esame delle richieste, lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione - entro un termine assegnato -

La richiesta del permesso di costruire o la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria devono essere accompagnate dalla dichiarazione del professionista abilitato che attesti le necessarie conform

Per le opere realizzate su immobili in zone sismiche 1, 2 o 3 (vedi La classificazione sismica di tutti i comuni italiani dal 1927 a oggi), quando necessario, il tecnico attesta altresì che gli interventi rispettano le norme per

Il comma 4, art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 prevede che qualora gli interventi siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito

Il rilascio del permesso di costruire in sanatoria o la SCIA in sanatoria sono subordinati al pagamento, a titolo di oblazione, di una somma pari:

* in caso di parziale difformità o variazioni essenziali dal permesso di costruire (art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, comma 5, lettera a), al doppio del contributo di costruzione oppure, in caso di intervento gratuito a norma di legge, alla somma prevista dall'art. 16 del D.P.R.

Con particolare riferimento ai profili procedurali, il comma 6, art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 stabilisce che:

* sulla richiesta di permesso in sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro 45

L’art. 3, comma 4 del D.L. 69/2024 precisa che la presentazione

Per gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA sostitutiva, l’

Ai sensi dell’art. 36, D.P.R. 380/2001, l’istanza per l’accertamento di conformità può essere presentata fino alla scadenza del termine fissato per la demolizione di cui all’art. 31, comma 3, D.P.R. 380/2001  e art. 33, comma 1, D.P.R. 380/2001, e

L’applicazione di tali normative può dare adito a dubbi interpretativi, in particolare rispetto alla locuzione “fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative”.

Una parte della giurisprudenza (v.

Sul tema è intervenuta l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza 11/10/2023, n. 16, che, chiamata ad esprimersi su aspetti riguardanti l’inottemperanza all’ordine di demolizione, ha fornito chiarimenti sul procedimento per la repressione degli abusi edilizi e sulle regole per l’applicazione delle suddette disposizioni (vedi in proposito la Nota: Inottemperanza alla demolizione, fasi del procedimento e obblighi del privato).

Per gli interventi soggetti a SCIA ordinaria, l’art. 37, D.P.R. 380/2001 stabilisce che la realizzazione in assenza della o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività comporta la sanzione pecuniaria pari al triplo dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 1.032 euro.

Se le opere in questione consistono in i

In giurisprudenza è sorta la questione:

* se sia sufficiente il compimento dei trenta giorni previsti dall’art. 19, L. 241/1990 per il perfezionamento della SCIA,

* oppure se sia necessario un provvedimento espresso della PA.

Secondo un indirizzo minoritario della giurisprudenza amministrativa, il silenzio dell’amministrazione costituirebbe silenzio-diniego. Tale tesi non appare condivisibile in quanto non trova nessun riscontro nel testo dell'art. 37, D.P.R. 380/2001 il quale non dispone per la SCIA in sanatoria un silenzio significativo, a differenza della diversa fattispecie disciplinata dall’

L’art. 37, comma 5, D.P.R. 380/2001 prevede che nel caso in

L’art. 34-ter del D.P.R. 380/2001 (introdotto dal D.L. 69/2024, conv. L. 105/2024) prevede la possibilità di regolarizzare interventi realizzati come variant

Il comma 2, art. 34-ter del D.P.R. 380/2001, dispone inoltre che, per gli interventi in questione, al verificarsi delle con

Il comma 3, art. 34-ter del D.P.R. 380/2001, prevede che in questi casi vi è la possibilità - per il responsabile dell'abuso o il proprietario dell'immobile - di regolarizzare l'intervento mediante:

* la presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA);

Per le tolleranze costruttive e le tolleranze esecutive (o “di cantiere”) si rinvia alla specifica scheda tematica:

L’art. 38, D.P.R. 380/2001 disciplina gli effetti sugli interventi edilizi oggetto del permesso di costruire annullato, prevedendo che qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente Ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall'agenzia del territorio, anche sulla base di accordi stipulati tra quest'ultima e l'amministrazione comunale.

L'integrale corresponsione della sanzione irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all'art. 36, D.P.R. 380/2001, istituto che comunemente si definisce come “fiscalizzazione dell’abuso”.

Sulla sanatoria prevista dalla suddetta norma (art. 38, D.P.R. 38

Un primo orientamento prevede un’interpretazione ampia, di favore per il privato autore dell’abuso. Si ritiene infatti, in sintesi, che la fiscalizzazione dell’abuso sarebbe possibile per ogni tipologia dell’abuso stesso, ossia a prescindere dal tipo, formale ovvero sost

Esiste poi un orientamento più restrittivo, secondo il quale la fiscalizzazione dell’abuso sarebbe possibile soltanto nel caso di vizi formali o pro

Vi è infine un orientamento intermedio, che si discosta da quello restrittivo per ritenere possibile la fiscalizzazione, oltre che nei casi di vizio formale, anche nei casi di vizio sostanziale, però emendabile. Anche in tal caso, non vi sareb

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 07/09/2020, n. 17) ha accolto l’interpretazione restrittiva dell’art. 38, D.P.R. 380/2001 affermando che, in caso di annullamento del permesso di costruire, i vizi che consentono la “sanatoria” di cui all’