Sanatoria del titolo edilizio annullato: applicabilità per vizi procedimentali e conseguenze

Il Consiglio di Stato (C. Stato 30/10/2020, n. 6660) si è pronunciato su una complessa fattispecie in cui si dibatteva sulla quantificazione degli oneri di urbanizzazione relativi ad un intervento di recupero del complesso edilizio autorizzato con un PAU (Provvedimento autorizzativo unico), emesso nel 2012. Nel 2015 era stato rilasciato un nuovo PAU in sanatoria di pregresse illegittimità meramente procedurali di quello precedente, ma con applicazione delle tariffe aggiornate. Secondo la società ricorrente:
- in base all’art. 38, D.P.R. 380/2001, doveva farsi invece riferimento alle tariffe in vigore nel 2012 e non a quelle maggiori successivamente fissate dal Comune;
- l’applicazione delle tariffe nel frattempo introdotte “tradirebbe la ratio dell’istituto della sanatoria ex art. 38”, in quanto “norma di favore che assiste l’affidamento qualificato del privato”.

EFFETTI DELLA SANATORIA EX ART. 38, D.P.R. 380/2001 - Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso affermando, in linea con quanto espresso dall’Adunanza plenaria con la sentenza 07/09/2020, n. 17 (vedi la Nota Annullamento del permesso di costruire: l’Adunanza plenaria chiarisce i limiti di sanabilità dell’abuso), che in termini generali, il titolo edilizio rilasciato ex art. 38, D.P.R. 380/2001 ha la funzione di sanatoria di un pregresso titolo affetto da vizi procedimentali: il proprium del provvedimento, dunque, non è la spendita attuale del potere autorizzatorio, ma la sanatoria di vizi procedimentali che affliggevano un pregresso titolo edilizio e che ne avevano comportato l’annullamento.
In altre parole, il titolo ex art. 38 emenda un pregresso titolo annullato per vizi procedimentali, consentendo a questo di esplicare pienamente i propri effetti. Tali effetti sono evidentemente recuperati alla legalità “ora per allora” nei limiti in cui:
- i vizi del pregresso titolo abbiano natura solo procedimentale e non attengano alla possibilità giuridica di eseguire l’intervento (ossia alla conformità urbanistico-edilizia dell’opus);
- il progetto sia rimasto inalterato.

In termini giuridici la disposizione in parola:
- costituisce una manifestazione del generale principio normativo di conservazione dei valori giuridici, che permea l’intero ordinamento (cfr. art. 1367, Cod. civ.);
- attua il valore dell’economicità dell’azione amministrativa (sanare è meno oneroso che autorizzare ex novo), precipitato tecnico del principio costituzionale che prescrive il buon andamento dell’Amministrazione;
- tutela l’affidamento del privato, posto che i vizi procedimentali sono, per loro natura, vizi dell’agire amministrativo, come tali non addebitabili al privato.

In termini fattuali, la disposizione consente (anzi, impone) all’Amministrazione l’eliminazione dei vizi procedimentali che ostano alla realizzazione di un intervento edilizio ab origine sostanzialmente assentibile.

Poiché nel caso di specie, si erano verificate tutte le richieste condizioni (il progetto ed il relativo carico urbanistico erano rimasti inalterati e il vizio procedimentale del PAU 2012 conseguiva alla valutazione comunale di sufficienza della revoca del Piano di recupero, in luogo dell’approvazione di una variante urbanistica), il Consiglio di Stato ha riconosciuto l’inconsistenza giuridica della pretesa comunale di richiedere gli oneri di urbanizzazione in base alle sopravvenute tariffe approvate nel 2014, posto che l’intervento edilizio trovava la sua autorizzazione sostanziale nel PAU 2012.

Ferma restando la validità del principio esposto, nella particolare fattispecie peraltro era stato riconosciuto il carattere ab origine non viziato del titolo del 2012, con conseguente perdita, ex post, di ogni rilievo del PAU 2015.

DETERMINAZIONE DEL CONTRIBUTO DI COSTRUZIONE - Infine i giudici hanno ribadito che l’obbligazione di corrispondere il contributo afferente al permesso di costruire nasce nel momento in cui viene rilasciato il titolo ed è a tale momento che occorre aver riguardo per la determinazione dell’entità del contributo, il quale deve quindi essere liquidato sulla base della disciplina vigente nel momento in cui il provvedimento abilitativo viene emanato, perchè proprio in tale momento nasce l’obbligazione contributiva (sul tema si veda anche la Nota Permesso di costruire in sanatoria e determinazione degli oneri concessori). La misura degli oneri di urbanizzazione doveva essere quindi individuata in base alle tariffe vigenti al momento dell’emanazione del PAU 2012.