Stato legittimo degli immobili

STATO LEGITTIMO DEGLI IMMOBILI - La regolarità urbanistica della preesistenza costituisce il presupposto necessario per la realizzazione di interventi edilizi e generalmente per l’utilizzo e la circolazione degli immobili. Il rilascio delle autorizzazioni e il trasferimento della proprietà sono infatti subordinati, di regola, alla sua conformità alle norme urbanistiche, edilizie e alle altre ulteriori norme finalizzate alla tutela di specifici vincoli dell’area o dell’immobile.
Per dare certezza giuridica alla situazione di conformità, il D.L. 76/2020 ha fissato delle regole specifiche, inserendo il comma 1-bis dell’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001. Tale articolo è stato modificato dall’art. 1, D.L. 29/05/2024, n. 69 (c.d. D.L. Salva casa), conv. dalla L. 105/2024, che ha riformulato la definizione di stato legittimo al fine di semplificare gli adempimenti a carico dei legittimi proprietari o aventi titolo per comprovare lo stato legittimo degli immobili e unità immobiliari. La semplificazione è stata oggetto di chiarimenti da parte del MIT che ha pubblicato un documento contenente linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del D.L. 69/2024.

A seguito delle suddette modifiche, l’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001 prescrive testualmente quanto segue:
“1-bis. Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6 e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.”
1-ter. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo delle singole unità immobiliari non rilevano le difformità insistenti sulle parti comuni dell’edificio, di cui all’articolo 1117 del Codice civile. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo dell’edificio non rilevano le difformità insistenti sulle singole unità immobiliari dello stesso”.

Con tale disposizione, ogni operazione edilizia sul patrimonio esistente presuppone l’attestazione dello stato legittimo delle opere, da documentarsi da parte di chi intende operare trasformazioni o interventi edilizi sul patrimonio esistente e il corrispondente riscontro di tali attestazioni da parte dell’Ufficio competente (vedi TAR Lazio-Roma 12/05/2022, n. 5918).

ACCERTAMENTO DELLO STATO LEGITTIMO - Secondo il comma 1-bis dell’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001, come modificato dall’art. 1 del D.L. 69/2024, lo stato legittimo dell’immobile è accertato alternativamente:
* o dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa (condono, accertamento di conformità, vedi oltre),
* o da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi,
* integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.
Il D.L. Salva casa ha quindi semplificato l’iter, in quanto consente al cittadino di poter dimostrare lo stato legittimo dell’immobile ricostruendo la sua storia a partire dall’ultimo intervento eseguito sull’intero immobile o sull’intera unità immobiliare, sempreché risulti che il Comune abbia già verificato la regolarità dei titoli precedenti.

VERIFICA DEI TITOLI PREGRESSI - Come detto, nel caso di titolo relativo all’ultimo intervento, è necessario che l’amministrazione, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi.
Sul punto il MIT ha chiarito che la verifica della legittimità dei titoli pregressi da parte dell’amministrazione competente può essere presunta qualora nella modulistica relativa all’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare siano stati indicati gli estremi dei titoli pregressi sulla base del presupposto che, in sede di rilascio di ciascun titolo, l’amministrazione è chiamata a verificare puntualmente, in base alla documentazione tecnica fornita dal richiedente, eventuali situazioni di difformità che ostano al rilascio del medesimo.
Il riferimento alla verifica della “legittimità dei titoli pregressi” non può, quindi, comportare alcun riesame da parte dell’amministrazione dei precedenti titoli, con la conseguenza che eventuali difformità tra lo stato di fatto e i progetti indicati nelle richieste di rilascio dei titoli o nelle segnalazioni certificate di inizio attività non potranno essere contestate quali mancanza di stato legittimo dell’immobile, ove non contestate in precedenza al fine di negare il titolo edilizio.
Pertanto, la verifica richiesta dalla norma in esame deve intendersi come esclusivamente volta ad accertare che l’immobile o l’unità immobiliare siano stati interessati da titoli validi ed efficaci; situazione nella quale dovrà, quindi, affermarsi la sussistenza dello stato legittimo dell’immobile.
Secondo il MIT è possibile assumere che l’amministrazione abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi nelle seguenti circostanze:
* laddove il titolo più recente sia stato rilasciato dall’amministrazione con formale provvedimento che attesti esplicitamente che il medesimo è stato adottato previa verifica della legittimità dei titoli pregressi;
* con riferimento ai titoli formatisi implicitamente, per silenzio-assenso (come nel caso di SCIA, SCIA alternativa al permesso di costruire), laddove sia stata fornita l’indicazione degli estremi del titolo originario e di quelli successivi relativi all’immobile o unità immobiliare, e, in considerazione della documentazione prodotta, non sia stata formulata alcuna contestazione dall’amministrazione su eventuali difformità rispetto allo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare oggetto dell’intervento.
Resta fermo, ovviamente, il potere dell’amministrazione di accertare eventuali difformità realizzate dopo il rilascio o la formazione dei titoli pregressi, che, ove riscontrate, precluderanno di ritenere sussistente lo stato legittimo dell’immobile e consentiranno all’amministrazione di procedere con i poteri previsti dall’ordinamento, ivi compreso il potere di negare il rilascio di nuovi titoli.

TITOLI ABILITATIVI IN SANATORIA - La norma prevede anche che, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni, sono ricompresi tra i titoli abilitativi che comprovano lo stato legittimo anche quelli relativi alle procedure di regolarizzazione dell’immobile, rilasciati o formati in applicazione delle previsioni contenute nel Testo unico sull’edilizia concernenti:
* i casi di varianti in corso d'opera che costituiscono parziale difformità dal titolo rilasciato prima della data di entrata in vigore della L. 10/1977 (30/01/1977), regolarizzabili mediante SCIA (vedi Varianti in corso d’opera anteriori alla L. 10/1977);
* i casi di accertamento di conformità (permesso di costruire in sanatoria ex art. 36, D.P.R. 380/2001 e permesso di costruire o SCIA in sanatoria ex art. 36-bis, D.P.R. 380/2001),
* i casi di interventi eseguiti in base a permesso annullato, ovvero a interventi edilizi di cui all’art. 23, comma 01, D.P.R. 380/2001 (subordinati a SCIA alternativa) in caso di accertamento dell’inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo (art. 38, D.P.R. 380/2001). Sul punto il MIT ha spiegato che si fa riferimento al rilascio di un permesso di costruire postumo, in sede di riesame dell’originaria domanda di permesso di costruire ai sensi dell’art. 38, comma 1, D.P.R. 380/2001 ovvero al pagamento delle sanzioni che, ai sensi del comma 2 del medesimo articolo, produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all’art. 36, D.P.R. 380/2001.

FISCALIZZAZIONE E TOLLERANZE - Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorre anche il pagamento delle sanzioni previste dagli artt. 33, 34, 37 commi 1, 3, 5 e 6, e 38. Si tratta in particolare dei seguenti casi:
* interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso, ovvero interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 23, comma 01, D.P.R. 380/2001, eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire (c.d. Super-SCIA) o in totale difformità da essa (pagamento delle sanzioni ex art. 33, D.P.R. 380/2001, commi 2, 4 e 6-bis);
* interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, ovvero interventi edilizi di cui all’art. 23, comma 01, del D.P.R. 380/2001, eseguiti in parziale difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire (c.d. Super-SCIA) (pagamento delle sanzioni ex art. 34, commi 2 e 2-bis, D.P.R. 380/2001);
* interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività (pagamento delle sanzioni ex art. 37, D.P.R. 380/2001. commi 1, 3, 5 e 6);
* interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato, ovvero interventi edilizi di cui all’art. 23, comma 01, del D.P.R. 380/2001 (subordinati a SCIA alternativa) in caso di accertamento dell’inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo (pagamento delle sanzioni ex art. 38, D.P.R. 380/2001).

Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorre, altresì, la dichiarazione relativa alle tolleranze costruttive, esecutive e in materia di distanze e requisiti igienico-sanitari (dichiarazione di cui all’art. 34-bis, comma 3, D.P.R. 380/2001) (vedi Le tolleranze negli interventi edilizi).
Sono incluse le tolleranze risultanti dall’applicazione del disposto di cui all’art. 34-ter, comma 4, D.P.R. 380/2001 (parziali difformità, realizzate durante l’esecuzione dei lavori oggetto di un titolo abilitativo, accertate all’esito di sopralluogo o ispezione dai funzionari incaricati di effettuare verifiche di conformità edilizia, rispetto alle quali non sia seguìto un ordine di demolizione o di riduzione in pristino e sia stata rilasciata la certificazione di abitabilità o di agibilità nelle forme previste dalla legge, non annullabile ai sensi dell’art. 21-nonies della L. 241/1990).

Il MIT ha precisato che la ratio di tali disposizioni è quella di consentire che lo stato legittimo degli immobili ovvero delle singole unità immobiliari possa essere comprovato non solo attraverso i titoli “tradizionali”, assentiti dall’amministrazione competente o formatisi implicitamente per silenzio assenso (come la SCIA e il permesso di costruire, ordinari o in sanatoria), ma anche attraverso strumenti di “regolarizzazione” degli abusi sanabili o delle irregolarità (mediante l’indicazione degli estremi o della ricevuta di pagamento delle sanzioni e le dichiarazioni asseverate).
Ne deriva che a seguito delle modifiche introdotte dal D.L. Salva casa, le difformità oggetto di fiscalizzazione o rientranti nella disciplina sulle tolleranze potranno essere considerate pienamente sanate anche ai fini della dimostrazione dello stato legittimo attraverso la mera esibizione delle predette attestazioni (il pagamento della sanzione o la dichiarazione del tecnico asseveratore).
Tuttavia, tali attestazioni - ad eccezione del pagamento della sanzione prevista dall’art. 38, comma 1, D.P.R. 380/2001 per il caso di intervento eseguito in base a permesso di costruire annullato, che produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria - non costituendo “titoli abilitativi”, non potranno essere utilizzate per dimostrare, a monte, la legittimità dei titoli pregressi, ma potranno affiancare (in funzione integrativa) il titolo originario ovvero l’ultimo titolo, che sono i soli dal quale può essere avviata la dimostrazione dello stato legittimo.

IMMOBILI CONDONATI - Dal riferimento contenuto nella norma “al titolo che ha legittimato l’immobile” discende che lo stato legittimo si configura anche nel caso di immobile condonato (ciò che una parte della giurisprudenza invece escludeva). Un indirizzo giurisprudenziale anteriore al D.L. 76/2020 riteneva che gli immobili condonati non fossero “pienamente” legittimi, con conseguente impossibilità di porre in essere interventi edilizi oltre la manutenzione straordinaria. Come ha evidenziato TAR Liguria 22/04/2021, n. 361,  il diverso orientamento che riconosce, invece, la piena legittimità degli immobili assistiti da un titolo in sanatoria, risulta oggi codificato dal comma 1-bis dell’art. 9-bis del D.P.R. 380/2001.
La disposizione conferma quanto espresso nella Circ. Min. Infrastrutture e Trasp. 07/08/2003, n. 4174, secondo cui ai sensi della L. 28/02/1985, n. 47, e L. 23/12/1994, n. 724 (leggi sul primo e secondo condono edilizio), “la procedura di sanatoria comporta l'equiparazione delle costruzioni abusive a quelle legittime, con conseguente inapplicabilità delle sanzioni amministrative, estinzione del reato e libera commerciabilità” (il concetto può ritenersi esteso anche al terzo condono disciplinato dall’art. 32, D.L. 269/2003).

AUTORIZZAZIONI SPECIFICHE - Lo stato legittimo dell’immobile dal punto di vista urbanistico richiede anche il rispetto delle norme di settore, come quelle strutturali, di quelle poste a tutela di specifici vincoli e quindi l’esistenza e la conformità agli atti specifici che costituiscono il presupposto per la validità del titolo edilizio, quali le autorizzazioni antisismica, paesaggistica, idrogeologica, ecc.

IMMOBILI PRIVI DI TITOLO EDILIZIO - L’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001, comma 1-bis, contiene anche le regole da applicare per l’individuazione dello stato legittimo per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio.
Per l’individuazione di tali immobili si veda Immobili ante 1967, quando è necessario il titolo edilizio.
La norma individua in questi casi lo stato legittimo come quello desumibile:
* dalle informazioni catastali di primo impianto;
* da altri documenti probanti (quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza);
* dal titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.
L’espressione adoperata “desumibile” lascia intendere che in tali casi l'individuazione dello stato legittimo, pur nel rigore necessario, potrebbe non richiedere lo stesso livello di oggettività e certezza che si ha in presenza di un incontrovertibile titolo edilizio.
Quanto ai mezzi per desumere lo stato legittimo, si può osservare che la documentazione indicata dalla norma non è tassativa, benché vi sia una sorta di gerarchia. Infatti, il primo dato da considerare sono le informazioni catastali di primo impianto (v. in tal senso TAR Campania-Napoli 22/03/2021, n. 1901). Solo in alternativa (o a completamento, in una prospettiva più elastica) è possibile ricorrere agli “altri documenti probanti” che vengono indicati dalla disposizione in maniera esemplificativa, non tassativa e senza preferenze a priori.
Ci si riferisce, così, a riprese fotografiche, estratti cartografici, documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato.
Data la clausola particolarmente aperta, fra tali documenti non si può escludere la rilevanza di informazioni catastali “non di primo impianto”.
Essenziale, in ogni caso, è che della documentazione invocata sia “dimostrata la provenienza”.
Tali documenti sono poi accompagnati dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

NON DISPONIBILITÀ DEL TITOLO - Il terzo periodo del comma 1-bis dell’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001 prevede la possibilità di ricorrere ai mezzi di prova alternativi anche laddove via sia la prova dell’esistenza del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi.

CONDOMINIO E SINGOLE UNITÀ IMMOBILIARI - Il comma 1-ter dell’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001, inserito dal D.L. 69/2024 prevede che:
*ai fini della dimostrazione dello stato legittimo delle singole unità immobiliari, non si dovrà tenere conto delle difformità insistenti sulle parti comuni dell’edificio, di cui all’art. 1117 del Codice civile (es. lastrici solari, scale, portici, cortili, facciate, sottotetti, aree destinate a parcheggio, ecc.);
* ai fini della dimostrazione dello stato legittimo dell’edificio, non rilevano le difformità insistenti sulle singole unità immobiliari.

LA CERTIFICAZIONE

Soggetti. Ad integrazione delle disposizioni esposte nei paragrafi precedenti, l’art. 34-bis del D.P.R. 380/2001, seppur riferito alle tolleranze costruttive, indica quali soggetti possono redigere la dichiarazione di stato legittimo e per quali casi la stessa è richiesta.
L’articolo prevede infatti che le tolleranze esecutive, realizzate nel corso di precedenti interventi edilizi, non costituendo violazioni edilizie, sono dichiarate dal tecnico abilitato, ai fini dell'attestazione dello stato legittimo degli immobili:
* nella modulistica relativa a nuove istanze, comunicazioni e segnalazioni edilizie;
* ovvero con apposita dichiarazione asseverata allegata agli atti aventi per oggetto trasferimento o costituzione, ovvero scioglimento della comunione, di diritti reali.
In sostanza, il tecnico abilitato certifica che l’immobile si trova nello stato legittimo, e che pertanto non vi sono difformità rispetto al titolo edilizio con il quale è stato realizzato/sanato o con il quale sono stati realizzati interventi parziali successivi, esclusi i casi di lievi difformità rientranti nelle tolleranze che, comunque, devono essere dichiarate.

Zone sismiche. Per le unità immobiliari ubicate nelle zone sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, ai fini dello stato legittimo dell'immobile il tecnico deve inoltre allegare alla dichiarazione sulle tolleranze anche l’autorizzazione per l’inizio dei lavori di cui all’art. 94, comma 3, D.P.R. 380/2001 o l’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento rilasciata ai sensi dell’art. 94, comma 2-bis, D.P.R. 380/2001, oppure, in caso di difformità che costituiscono interventi di minore rilevanza o privi di rilevanza, una dichiarazione asseverata circa il decorso del termine del procedimento per i controlli regionali in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di esito negativo dei controlli stessi (art. 34-bis, comma 3-bis, D.P.R. 380/2001, inserito dall’art. 1 del D.L. 69/2024).

Contenuto e modello di dichiarazione - L’art. 9 bis del D.P.R. 380/2001, comma 1-bis, non tratta direttamente di tale certificazione, ma piuttosto pare riferirsi alla parte della modulistica per le pratiche edilizie che contiene le relative dichiarazioni del tecnico (generalmente denominata “Regolarità urbanistica e precedenti edilizi”), che dovrà comunque essere aggiornata alle nuove norme.
Nella dichiarazione di stato legittimo dell'immobile, costituita da una dichiarazione asseverata, vengono riportati essenzialmente:
* i dati del tecnico asseverante;
* i dati di catastali e di localizzazione dell’immobile e/o delle unità immobiliari;
* i titoli edilizi che hanno autorizzato gli interventi sull’immobile o sulle unità immobiliari (o dichiarazione che non sono stati reperiti titoli abilitativi essendo l’immobile di remota costruzione e non interessato successivamente da interventi edilizi per i quali era necessario di munirsi di titoli abilitativi, con riferimenti ai dati di primo impianto catastale o alle altre fonti indicate dall'art. 9-bis del D.P.R. 380/2001);
* informazioni urbanistiche, eventuali vincoli, ecc.;
* eventuali tolleranze costruttive;
* eventuali note del tecnico;
* eventuali allegati a discrezione del tecnico;
* dichiarazioni finali (cioè, l’asseverazione vera e propria).

Vedi il Modello di Attestazione di stato legittimo dell’immobile, disponibile nella sezione Formulario.

Uso della dichiarazione. Dal quadro sopraesposto discende in sintesi che la certificazione può essere utilizzata:
* per le pratiche edilizie;
* nelle compravendite, nel qual caso consiste in una dichiarazione asseverata dal tecnico abilitato secondo il modello sopra indicato.
Inoltre, la dichiarazione asseverata può essere utile ai fini dell’ottenimento dei bonus fiscali previsti per determinati interventi da effettuare sugli immobili e in qualsiasi altra occasione in cui si ritenga opportuno produrre un documento che attesti la conformità urbanistica dell'immobile.