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Ultimo aggiornamento
10/09/2021

La sanatoria degli abusi edilizi

A cura di:
  • Redazione Legislazione Tecnica
  • Studio Groenlandia
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ABUSO EDILIZIO SOSTANZIALE E FORMALE

Gli interventi edilizi possono essere illegittimi:

1) perché compiuti in violazione delle norme edilizio-urbanistiche (ad esempio per sfruttare più del consentito la capacità edificatoria di un terreno si viola l’indice di edificabilità massimo consentito e si costruisce anche nella zona di distacco dal confine, ovvero si realizza un edificio più alto del dovuto);

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Stato legittimo degli immobili

 

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Definizione

La regolarità urbanistica della preesistenza costituisce il presupposto necessario per la realizzazione di interventi edilizi e generalmente per l’utilizzo e la circolazione degli immobili. Il rilascio delle autorizzazioni e il trasferimento della proprietà sono infatti subordinati, di regola, alla sua conformità alle norme urbanistiche, edilizie e alle altre ulteriori norme finalizzate alla tutela di specifici vincoli dell’area o dell�

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Immobili con titolo edilizio

Dal primo periodo del comma 1-bis dell’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001, si evince la regola generale secondo cui lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo. N

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Immobili condonati

Dal riferimento contenuto nella norma “al titolo che ha legittimato l’immobile” discende che lo stato legittimo si configura anche nel caso di immobile c

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Parte fiscalizzata

Dubbi potrebbero invece rimanere nel caso di fiscalizzazione dell’illecito ai sensi degli artt. 33 e 34, D.P.R. 380/2001, che prevede la possibilità di sostituire la rimozione della porzione abusiva dell'immobile con una sanzione pecuniaria nel caso in cui la demolizione non possa avvenire senza pregiudizio per la restante parte.

Ed infatt

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Lievi difformità dal titolo (tolleranze costruttive)

Lo stato legittimo non viene inficiato da eventuali lievi difformità dal titolo rientranti nelle c.d. tolleranze che, ai sensi dell’

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Autorizzazioni specifiche

Lo stato legittimo dell’immobile dal punto di vista urbanistico richiede anche il rispetto delle norme di settore, come quelle strutturali, di quelle

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Immobili privi di titolo edilizio

L’art. 9-bis, D.P.R. 380/2001, comma 1-bis, secondo periodo contiene le regole da applicare per l’individuazione dello stato legittimo per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio.

Per l’individuazione di tali immobili si veda il paragrafo Immobili ante 1942 e ante 1967: quando è necessario il titolo edilizio.

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La certificazione

 

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Soggetti

Ad integrazione delle disposizioni esposte nei paragrafi precedenti, l’art. 34-bis del D.P.R. 380/2001, seppur riferito alle tolleranze costruttive, indica qual

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Contenuto e modello di dichiarazione

La dichiarazione di “stato legittimo” dell'immobile è dunque una dichiarazione asseverata, per la quale non vi è un modello predefinito, in cui vengono riportati essenzialmente:

- i dati del t

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Uso della dichiarazione

Dal quadro sopraesposto discende in sintesi che la certificazione può essere utilizzata:

a) per le pratiche edilizie: come sopra evidenziato la dich

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Immobili ante 1942 e ante 1967: quando è necessario il titolo edilizio

In via generale, l’obbligo di preventivo titolo edilizio è stato introdotto nel 1942 dalla Legge urbanistica (art. 31, L. 17/08/1942, n. 1150, entrata in vigore il 31/10/1942), limitatamente agli immobili ricadenti nei centri abitati. Solo con l’art. 10, L. 765/1967 (che ha sostituito il suddetto art. 31 a decorrere dal 01/09/1967) tale limitazione è stata soppressa e l’obbligo di premunirsi della licenza edilizia è stato esteso a tutto il territorio comunale e quindi anche alle zone fuori del centro abitato.

Pertanto, anteriormente all’entrata in vigore della L. 765/1967 (avvenuta il 01/09/1967) non vi era necessità di licenza edilizia per le costruzioni ubicate al di fuori del centro abitato, e anteriormente all’entrata in vigore della L. 1150/1942 (avvenuta il 31/10/1942) anche all'interno del centro abitato (salva, secondo un orientamento giurisprudenziale, l’esistenza di fonti regolamentari che avessero già previsto l’indefettibile rilascio della licenza - vedi dopo).

Tuttavia, già prima della Legge urbanistica, secondo l'art. 3 del R.D.L. 640/1935 R, in tutti i Comuni del Regno nei quali non era prescritta l'osservanza delle norme contenute negli articoli 5 e successivi (zone sismiche - vedi La classificazione sismica di tutti i comuni italiani dal 1927 a oggi), i Comuni provvedevano a che nei Regolamenti edilizi fosse resa obbligatoria in qualsiasi opera edilizia l'osservanza delle buone regole dell'arte del costruire. A sua volta l'art. 4 del R.D.L. 640/1935 R disponeva che coloro che intendevano fare nuove costruzioni, ovvero modificare od ampliare quelle esistenti, dovessero chiedere al Podestà (ora il Sindaco) apposita autorizzazione, obbligandosi ad osservare le norme parti

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PERMESSO DI COSTRUIRE IN SANATORIA, ACCERTAMENTO DI CONFORMITÀ

L’intervento edilizio realizzato in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, può essere sanato in presenza delle seguenti tre con

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Prima condizione - Tempestività della richiesta di sanatoria

La richiesta va presentata al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale prima che siano scaduti i termini per l’esecuzione dell’o

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Seconda condizione - Conformità alla normativa

L’intervento edilizio oggetto della domanda di rilascio di permesso in sanatoria deve essere conforme N1 alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda (c.d. “doppia conformità”: vedi C. Stato 18/02/2020, n. 1240;

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La c.d. “sanatoria giurisprudenziale”

Una parte della giurisprudenza, che pare via via minoritaria dopo l’intervento della Corte Costituzionale, sentenza n. 101 del 22/05/2013, e di alcune pronunce del Consiglio di Stato (vedi: C. Stato 18/02/2020, n. 1240; C. Stato 18/07/2016, n. 3194; C. Stato 28/06/2016, n. 2886;

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Terza condizione - Pagamento della somma per oblazione

La sanatoria è subordinata al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di intervento che, se regolare, sarebbe stato escluso dal contributo, in misura pari a quella ordinaria prevista dall’

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Schema grafico su presupposti ed effetti della sanatoria

Si veda il seguente schema grafico dei presupposti ed effetti della sanatoria.

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Interventi realizzati in assenza di SCIA alternativa al permesso di costruire ed ex super DIA

SCIA alternativa al permesso di costruire

La sanatoria tramite richiesta di permesso di costruire è necessaria anche per regolarizzare interventi realizzati in assenza di SCIA alterativa al permesso di costruire - già c.d. “super DIA” - vedi

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Interventi realizzati a seguito di SCIA che invece necessitavano un permesso di costruire

Se l’abuso è consistito in interventi erroneamente assentiti tramite SCIA mentre i lavori eseguiti necessitavano di un permesso di costruire, la san

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Sanatoria parziale

Secondo un orientamento autorevole, ma non indiscutibile, quando la “parzialità” del manufatto che riguarda la domanda di sanatoria attiene ad un’unità immobiliare autonoma (es. un piano di un

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Sanatoria condizionata

È in contrasto con l’art. 36 del D.P.R. 380/2001 anche il permesso di costruire in sanatoria contenente prescrizioni o condizioni, poiché postulerebbe non già la c.d. “

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CONTENUTO ED EFFETTI DELL’ISTANZA DI SANATORIA
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Necessità di istanza dell’interessato

La sanatoria può derivare solo da un’istanza dell’interessato (vedi: TAR Campania 17/01/2014, n. 314;

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Legittimazione a presentare l’istanza di sanatoria

La richiesta di permesso in sanatoria può essere fatta non solo dai soggetti che sarebbero stati legittimati a chiedere il titolo abilitativo

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Contenuti dell’istanza di sanatoria

Essa deve contenere:

- o il previo accertamen

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Effetti della presentazione dell’istanza di sanatoria
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Effetti sull’azione penale

La presentazione della domanda di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 sospende l’azione penale (art. 45 del D.P.R. 380/2001,

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Effetti sulle procedure amministrative sanzionatorie e sull’ordine di demolizione

La presentazione della domanda di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 sospende le procedure per l’esecuzione di sanzioni amministrative quali l’ordine di demolizione (e, a maggior ragione, la potestà di emanare le sanzioni stesse) in attesa della determinazione dell’amministrazione. Se così non fosse, potrebbe venir meno, prima della pronuncia dell’amministrazione, il substrato naturale (opere abusive) oggetto di domanda (vedi: C. Stato 11/04/2014, n. 1756; TAR Campania 07/01/2014, n. 20).

Tale sospensione è evidentemente solo temporanea (vedi: C. Stato 14/03/2014, n. 1292; TAR Campania 14/02/2014, n. 1029; per TAR Campania 10/01/2

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Inerzia dell’amministrazione nella risposta alla domanda di sanatoria - Silenzio-rigetto

Nel caso di richiesta di permesso di costruire in sanatoria, decorsi 60 giorni senza che sia stata accolta, questa si intende respinta (art. 36 del D.P.R. 380/2001). Si forma cioè un provvedimento implicito di rigetto - c.d. “silenzio-rigetto” - al quale vengono collegati gli effetti di un provvedimento esplicito di diniego (vedi: TAR Basilicata 09/03/2020, n. 193; TAR Campania 02/04/2014, n. 1908; TAR Molise 10/07/2013, n. 480;

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Provvedimento di sanatoria con prescrizioni

I presupposti della sanatoria consistenti nell’effettiva conformità alle norme edilizio-urbanistiche del manufatto eseguito escludono la legittimità di provvedimenti di sanatoria che contengano prescrizioni rivolte a ricondurre nella legalità quanto costruito (vedi tra le molte:

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EFFETTI DELLA SANATORIA
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Effetti sulle violazioni previste dalle norme edilizie

La sanatoria:

- estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme edilizie (art. 45 del D.P.R. 380/2001, comma 2);

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Effetti sulle violazioni previste da altre normative

La sanatoria non ha invece effetti diretti su eventuali altri reati, previsti da norme diverse da quelle sull’edilizia, commessi con la realizzazione dell’intervento abusivo a danno, ad esempio, di interessi pubblici a tutela dei beni storico-culturali, paesaggistici, ambientali, idrogeologici e così via. Si pensi ad esempio ai reati per violazione delle norme sulla tutela degli immobili d’interesse culturale e dei beni pa

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EFFETTI TRIBUTARI DELLA SANATORIA e RECUPERO DELLE AGEVOLAZIONI

Gli interventi abusivi realizzati in assenza di titolo abilitativo o in contrasto con lo stesso, ovvero sulla base di un titolo successivamente annullato, non beneficiano - salvo le tolleranze di legge - delle agevolazioni fiscali previste dalle norme vigenti, né di contributi o altre provvidenze dello Stato o di enti pubblici (art. 49 del D.P.R. 380/2001).

È pertanto fatto obbligo al Comune di segnalare all’amministrazione finanziaria, entro tre mesi dall’ultimazione dei lavori o dalla segnalazione certificata, ogni inosservanza, affinché sia disposta la revoca o la decadenza dei benefici eventualmente concessi.

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SCIA IN SANATORIA E SCIA TARDIVA
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Istituto della SCIA in sanatoria

Ai sensi dell’art. 37, comma 4 del D.P.R. 380/2001 (Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e accertamento di conformità), in caso di interventi eseguiti in assenza o in difformità d

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Inapplicabilità agli interventi realizzati tramite SCIA alternativa al permesso di costruire

La SCIA in sanatoria è ammissibile solo per interventi assentibili con la SCIA ordinaria ex art. 22, D.P.R. 380/2001. Sono infatti esclusi gli abusi edilizi per i quali sarebbe stato necessario il permesso di costruire oppure la SCIA in sostituzione dello stesso ex art. 23, D.P.R. 380/2001. Secondo l’interpretazione maggiorit

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Soggetti

Possono presentare la SCIA in sanatoria il responsabile dell’abuso o l’attuale proprietario dell’immobile.

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Presupposti: accertamento di conformità e versamento della sanzione

Per ottenere la regolarizzazione, gli interventi devono essere conformi alla disciplina edilizia e urbanistica vigente sia al momento della sua realizzazione, sia al momento della presentaz

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Perfezionamento della sanatoria

Nel testo dell’art. 37, D.P.R. 380/2001 non viene specificato in che modo si formi la sanatoria, non disponendo la norma alcunché sulla definizione del procedimento.

Da qui la questione:

- se sia sufficiente il compimento dei trenta giorni previsti dall’art. 19, L. 241/1990 per il perfezionamento della SCIA,

- oppure se sia necessario un provvedimento espresso della PA.

Sul punto sono sorti alcuni diversi orientamenti di cui è opportuno tenere conto.

Secondo un indirizzo minoritario della giurisprudenza amministrativa, il silenzio dell’amministrazione costituirebbe silenzio-diniego. Tale tesi non a

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Sanatoria in corso d’opera (SCIA tardiva)
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TOLLERANZE COSTRUTTIVE E TOLLERANZE ESECUTIVE

La disciplina in merito alle tolleranze costruttive in caso di parziali difformità rispetto al titolo edilizio abilitativo è contenuta nell’art. 34-bis del D.P.R. 380/2001 (introdotto dall’

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Tolleranze costruttive

L’art. 34-bis, comma 1, D.P.R. 380/2001 stabilisce che il mancato rispetto dell'altezza, dei distacchi, della cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se contenuto entro il limite del 2% delle misure previste nel titolo abilitativo.

In tali casi, secondo la norma, viene quindi neutralizzato il carattere abusivo dell’intervento

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Dubbi interpretativi e orientamenti giurisprudenziali

La disciplina delle tolleranze ha dato adito a una serie di dubbi interpretativi per stabilire:

1) le modalità di calcolo dell’entità dell’abuso con riguardo al limite del 2%;

2) se la tolleranza possa riferirsi solo alle difformità contestuali alla realizzazione dell’intervento edilizio cui si riferisce il titolo abilitativo (c.d. requisito della contestualità), ovvero sia estensibile anche ad interventi successivi;

3) se la norma si possa applicare anche alle difformità realizzate prima dell’entrata in vigore del suddetto D.L. 70/2011 che, per primo, ha inserito la disciplina delle tolleranze.

Tali questioni sono state affrontate dalla giurisprudenza con riferimento al previgente art. 34, comma 2-ter; tuttavia gli orientamenti espressi conservano la loro validità data, come già evidenziato, la sostanziale continuità della disciplina in discorso.

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Tolleranze esecutive o “di cantiere

Il comma 2, art. 34-bis del D.P.R. 380/2001 dispone invece che - al di fuori dai casi sopra indicati, e limitatamente agli immobili non sottoposti a tutela - costituiscono “tolleranze esecutive” (potremmo definirle anche “tolleranze di cantiere”) le seguenti due fatt

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Esempi pratici

Tali difformità riguardano pertanto, ad esempio, gli angoli non perfettamente in squadra o le murature non perfettamente allineate, le aperture interne non corrispondenti al progetto depositato, ecc. Si tratta di situazioni fino ad oggi sono state suscettibili di ostacolare le dichiarazioni di legittimità degli immobili in sede di stipula degli atti di trasferimento dei beni, nonché causa di contenzioso in sede di verifica dello stato legittimo ai fini della presentazione di nuovi titoli edilizi.

Dal momento che la disposizione introdotta dal legislatore statale è sostanzialmente analoga a q

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Differenza con la CILA in sanatoria

Il punto centrale è che ai fini dell’applicabilità della norma in commento deve trattarsi di

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Non applicazione agli immobili vincolati

Discutibile appare inoltre il generico riferimento - contenuto nel comma 2, art. 34-bis del D.P.R. 380/2001 - agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del

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Tolleranze, stato legittimo e circolazione degli immobili

Come già evidenziato nel paragrafo sullo stato legittimo degli immobili, è infine molto rilevante la disposizione - contenuta nel comma 3,

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Sanatoria di opere realizzate in base al titolo edilizio annullato

L’art. 38, D.P.R. 380/2001 disciplina gli effetti sugli interventi edilizi oggetto del permesso di costruire annullato, prevedendo che qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente Ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall'agenzia del territorio, anche sulla base di accordi stipulati tra quest'ultima e l'Amministrazione comunale.

L'integrale corresponsione della sanzione irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all'art. 36, D.P.R. 380/2001, istituto che comunemente si definisce come “fiscalizzazione dell’abuso”.

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Orientamenti giurisprudenziali

Sulla sanatoria prevista dalla suddetta norma si sono formati tre distinti orientamenti giurisprudenziali che si illustrano di seguito.

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Primo orientamento - Sanatoria per ogni tipo di abuso

Un primo orientamento prevede un’interpretazione ampia, di favore per il privato autore dell’abuso. Si ritiene infatti, in sintesi, che la fiscalizzazione dell’abuso sarebbe possibile per ogni tipologia dell’abuso stesso, ossia a prescindere dal tipo, formale ovvero s

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Secondo orientamento - Sanatoria dei soli vizi non sostanziali

Esiste poi un orientamento più restrittivo, secondo il quale la fiscalizzazione dell’abuso sarebbe possibile soltanto nel caso di vizi formali o pro

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Terzo orientamento - Sanatoria dei vizi sia formali che sostanziali, se emendabili

Vi è infine un orientamento intermedio, che si discosta da quello restrittivo per ritenere possibile la fiscalizzazione, oltre che nei casi di vizio formale, anche nei casi di vizio sostanziale, però emendabile. Anche in tal caso, non vi sarebbe la san

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Orientamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 07/09/2020, n. 17) ha accolto l’interpretazione restrittiva dell’art. 38, D.P.R. 380/2001 affermando che, in caso di annullamento del permesso di costruire, i vizi che consentono la “sanatoria” di cui all’

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Sisma centro Italia 2016: termine sospensione versamenti mutui e canoni di locazione finanziaria (attività economiche e privati con prima casa distrutta o inagibile)

  • Edilizia privata e titoli abilitativi
  • Titoli abilitativi
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Marche: obbligo di adeguamento dei regolamenti edilizi comunali al Regolamento edilizio tipo (RET)