Titoli abilitativi, soggetti legittimati a richiederli e controlli della P.A.

CHI PUÒ RICHIEDERE IL PERMESSO DI COSTRUIRE O PRESENTARE UNA SCIA - Ai sensi dell’art. 11, comma 1, D.P.R. 380/2001, il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell’immobile o a chi abbia titolo per richiederlo.
È di conseguenza spesso affermato (C. Stato 29/03/2021, n. 2627) che il permesso può essere rilasciato non solo al proprietario dell'immobile, ma a chiunque abbia titolo per richiederlo, inteso come soggetto che abbia la legittima disponibilità di un'area, in base ad una relazione qualificata con il bene di natura reale, o anche solo obbligatoria, purché vi sia comunque il consenso del proprietario (vedi anche C. Stato 23/02/2012, n. 983; C. Stato 16/03/2012, n. 1488; C. Stato 05/06/2012, n. 3300 e C. Stato 08/06/2007, n. 3027). Sulla base di tale premessa la giurisprudenza ha di volta in volta individuato i soggetti che possono o meno richiedere il titolo edilizio e ha fornito chiarimenti sugli oneri della P.A. relativi all’accertamento sulla legittimazione del richiedente, come di seguito illustrato.

Si precisa che i principi enunciati dalle pronunce giurisprudenziali in rassegna, anche se spesso riferiti al permesso di costruire, valgono anche ai fini della legittimazione a presentare la SCIA sia ordinaria che alternativa (vedi TAR Calabria 10/01/2019, n. 56; C. Stato 10/05/2022, n. 3618) e, probabilmente, anche la CILA.

SOGGETTI TITOLARI DI DIRITTI REALI SULL’IMMOBILE - Può presentare la domanda anzitutto chi è titolare di un diritto “reale” sul bene oggetto dell’intervento edilizio se ed in quanto quel diritto comprenda anche lo jus aedificandi, essendo il diritto a costruire una proiezione del diritto di proprietà o di altro diritto reale di godimento sul bene che ne autorizzi la modifica costruttiva (C. Stato 02/08/2011, n. 4576; C. Stato 08/06/2007, n. 3027; vedi anche C. Stato 05/06/2012, n. 3300).
In particolare, sono stati riconosciuti legittimati a chiedere il permesso di costruire:
- il titolare del diritto reale di usufrutto (C. Stato 05/06/2012, n. 3300; TAR Campania-Napoli 07/03/2011, n. 1318; TRGA Trentino Alto Adige-Bolzano sentenza 30/07/1997, n. 306; C. Stato 08/06/2007, n. 3027. Per TAR Veneto-Venezia, 13/11/2013, n. 1270, il diritto di usufrutto, in quanto ricomprende anche la possibilità di sfruttare pienamente la potenzialità edificatoria del suolo, costituisce titolo idoneo a legittimare la richiesta del permesso di costruire). Per C. Stato 13/03/2014, n. 1238, in base all’art. 11, D.P.R. 380/2001 anche il nudo proprietario ha diritto a richiedere il titolo edilizio, mentre secondo un orientamento più risalente (TRGA Trentino Alto Adige-Bolzano sentenza 30/07/1997, n. 306) il nudo proprietario non sarebbe legittimato, salvo si tratti di interventi che determinino la modifica della destinazione d’uso dell’immobile, per la quale è richiesto l’assenso sia dell'usufruttuario che del proprietario;
- il titolare del diritto reale di superficie (C. Stato 05/06/2012, n. 3300; TAR Abruzzo-Pescara 01/09/2011, n. 504);
- il titolare del diritto reale di enfiteusi (TAR Abruzzo-Pescara 01/09/2011, n. 504);
- i soggetti beneficiari della procedura espropriativa (TAR Basilicata-Potenza 25/10/2010, n. 779).

SOGGETTI TITOLARI DI DIRITTO DI OPZIONE ALL’ACQUISTO E PROMISSARIO ACQUIRENTE - È stato anche ritenuto legittimato a proporre domanda di permesso di costruire il titolare di diritto di opzione all'acquisto dell'immobile interessato dall’intervento - opzionario - (TAR Puglia-Lecce sentenza 18/07/2011, n. 1365) e il promissario acquirente (TAR Sardegna-Cagliari sentenza 11/05/2017, n. 332; C. Stato 16/03/2012, n. 1488; vedi anche TAR Puglia-Bari 18/06/2012, n. 1195; TAR Abruzzo-Pescara 01/09/2011, n. 504) laddove il proprietario abbia assentito alla presentazione della domanda di rilascio del permesso oppure l’obbligo di acquisto dell’immobile sia subordinato all’ottenimento del permesso di costruire. Senonché, in questi casi, la legittimazione a chiedere il permesso trova fondamento non tanto nella posizione giuridica soggettiva di promissario acquirente in sé, quanto nell’autorizzazione o delega del promittente venditore, effettivo proprietario dell’immobile fino alla sua definitiva vendita. Non è infatti sufficiente, in ogni caso, il solo rapporto obbligatorio tra richiedente e area o immobile interessati all’intervento edilizio.

ALTRI SOGGETTI - La giurisprudenza ha ammesso che anche chi sia titolare di un diritto “obbligatorio” possa chiedere il permesso quando, per effetto di esso, questi abbia obbligo o facoltà di eseguire i lavori per cui è chiesto il permesso; in altri termini quando il richiedente sia autorizzato in base al contratto o abbia ricevuto espresso consenso da parte del proprietario (C. Stato 22/09/2014, n. 4776; C. Stato 08/06/2007, n. 3027; vedi anche C. Stato 02/02/2012, n. 568; TAR Campania-Salerno 07/08/2009, n. 4254). C. Stato 28/05/2001, n. 2882 ha precisato che, al fine della legittimazione, non è sufficiente una mera relazione di fatto, ancorché tutelata, quale quella legata al mero possesso, ma è necessario che venga trasferita, oltre che la disponibilità del bene, anche la potestà edificatoria.
Di conseguenza sono stati ritenuti legittimati a chiedere il permesso di costruire:
- l’amministratore di condominio, se munito di specifici poteri a lui conferiti dai singoli condomini (TAR Campania-Napoli 03/09/2008, n. 10036);
- l’affittuario di un terreno agricolo ove il contratto preveda la facoltà in capo allo stesso di eseguire ad esempio opere infrastrutturali volte al potenziamento tecnico produttivo (cfr. TAR Umbria 31/03/2011, n. 102);
- il comodatario, in relazione a titoli edilizi compatibili con l’effettiva disponibilità del bene e con l’entità della trasformazione oggetto dell’istanza (TAR Puglia-Lecce sentenza 12/12/2013, n. 2443; C. Stato 20/07/2011, n. 4370, TAR Campania-Salerno 07/08/2009, n. 4254 che ha precisato come al riguardo sia necessario guardare ai contenuti del contratto stipulato dalle parti ed alle facoltà in esso conferite, comparando le stesse con il tipo di intervento edilizio che si è richiesto per l’immobile oggetto del rapporto obbligatorio).
Anche il conduttore (o locatario) dell’immobile locato può richiedere il titolo abilitativo se:
a) abbia ricevuto dal locatore (proprietario dell’immobile) l’inequivocabile - ancorché non necessariamente esplicita (TRGA Trentino Alto Adige-Trento sentenza 09/12/2010, n. 230; cfr. anche TAR Emilia Romagna-Parma 01/07/2008, n. 338; C. Stato 28/05/2001, n. 2882) - autorizzazione all’esecuzione degli interventi di trasformazione edilizia in funzione dell’uso per il quale lo stesso è stato concesso (TAR Puglia-Lecce sentenza 29/02/2012, n. 388; vedi anche TAR Lazio-Roma 24/01/2012, n. 765; TAR Basilicata 26/07/2010 n. 532);
b) oppure richieda di eseguire opere di carattere non irreversibile (vedi C. Stato 02/02/2012, n. 568).

In applicazione dell'art. 11, D.P.R. 380/2001, si può ritenere legittimato a proporre domanda di rilascio del permesso di costruire anche l’appaltatore, purché nel contatto di appalto o negli atti ad esso collegati emergano:
- il consenso del proprietario (o del diverso titolare di diritto reale, comprendente lo jus aedificandi, sull’area);
- la costituzione in favore dell’appaltatore stesso della predetta posizione di soggetto che ha “legittima disponibilità dell’area” o dell’immobile oggetto dell’intervento, posizione non implicita nel ruolo di mero appaltatore (cfr. C. Stato 22/09/2014, n. 4776).

CONTROLLI DELLA P.A. SULLA LEGITTIMAZIONE -  Secondo la giurisprudenza, a fronte di un intervento edilizio che risulti soggetto al preventivo rilascio di un permesso di costruire (art. 20, D.P.R. 380/2001) ovvero che rientri nel novero di quelle attività che possono essere realizzate previa segnalazione certificata, sia essa o meno alternativa al permesso di costruire (artt. 22 e 23 D.P.R. 380/2001), la pubblica amministrazione è sempre tenuta ad accertare, con serietà e rigore, che il soggetto interessato abbia titolo per attuare detto intervento (vedi TAR Calabria 10/01/2019, n. 56 e precedenti ivi richiamati).
Più precisamente, la P.A. deve accertare che l’istante sia proprietario dell’immobile oggetto dell’attività edilizia proposta o che, comunque, abbia un titolo di disponibilità tale da giustificarne la realizzazione (come ad esempio un atto di acquisto o una delega) (C. Stato 07/09/2016, n. 3823; C. Stato 04/04/2012, n. 1990; C. Stato 16/03/2012, n. 1513).
Il Comune non è tuttavia tenuto a spingersi fino a ricostruire tutte le vicende relative al regime di proprietà dell'immobile in relazione al quale viene richiesto il rilascio del titolo abilitante (TAR Sardegna 25/02/2022, n. 135). Sul punto Cass. pen. 14/02/2012, n. 5633 ha chiarito che l'amministrazione non ha il compito di effettuare complessi e laboriosi accertamenti a tal fine, ed anzi, in ossequio al principio generale del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo, la stessa P.A. può semplificare e accelerare tutte le attività di verifica sul titolo prodotto, valorizzando gli elementi documentali forniti dalla parte interessata.
In ogni caso, però, la funzione autorizzatoria richiede un livello di istruttoria che comprende l'acquisizione di tutti gli elementi sufficienti a dimostrare la sussistenza di un qualificato collegamento soggettivo tra chi propone l'istanza ed il bene giuridico oggetto dell'autorizzazione e non si può prescindere dal considerare i presupposti di fatto e di diritto che comunque possono incidere sulla disponibilità dell'area da edificare da parte del richiedente.
La P.A. in sostanza non deve spingersi a ricercare d’ufficio eventuali elementi preclusivi, limitativi o estintivi del titolo di disponibilità allegato dal richiedente, ma deve valutarli qualora emergano nel corso del procedimento.

Onere di verifica sulla legittimazione del locatario - C. Stato 15/03/2022, n. 1827 ha precisato che l’onere di verifica del Comune assume connotati differenti a seconda che la detta legittimazione si fondi sulla titolarità di un diritto reale, ovvero attenga ad una disponibilità del bene a titolo diverso. In tale ultimo caso (ad esempio, bene detenuto per effetto di contratto di locazione), l’amministrazione è tenuta ad accertare la sussistenza del consenso del proprietario, con la conseguenza che, laddove questo difetti, non potrà rilascare il permesso di costruire. Come evidenziato dal TAR Basilicata 01/02/2024, n. 56, tale accertamento è necessario anche nel caso di richiesta di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 146, D. Leg.vo 42/2004; in entrambe le situazioni, infatti è necessaria la relazione qualificata col bene, oggetto di verifica della P.A. Pertanto, in assenza del consenso del proprietario, l'amministrazione non potrà procedere al rilascio del titolo edificatorio così come di quello paesaggistico.

Rapporti tra privati - La giurisprudenza ha anche specificato che, in sede di rilascio del titolo abilitativo, il Comune non può esimersi dal verificare il rispetto da parte dell’istante dei limiti privatistici sull’intervento. Ciò però a condizione che questi ultimi siano effettivamente conosciuti, o immediatamente conoscibili e/o non contestati, senza necessità di procedere ad una accurata e approfondita disamina dei rapporti tra privati (C. Stato 30/06/2021, n. 4919; C. Stato 29/08/2019, n. 5947; C. Stato 30/12/2006, n. 8262; vedi anche C. Stato 24/02/2022, n. 1302).

Diverso è il caso in cui in cui il Comune sappia che il diritto di chi richiede il titolo abilitativo è contestato: in tal caso, l'ente deve compiere le indagini necessarie per verificare se tali contestazioni siano fondate e negare il rilascio del titolo laddove il richiedente non sia in grado di fornire elementi seri a fondamento del suo diritto (così C. Stato 12/04/2021, n. 2951; C. Stato 24/07/2020, n. 4745). Se infatti è vero che il rilascio del permesso non incide sui diritti dei terzi è anche vero che i principi di economicità dell’azione amministrativa sconsigliano di rilasciare titoli abilitativi aventi ad oggetto interventi edilizi oggetto di facili impugnative da parte dei controinteressati.

IMMOBILI IN COMPROPRIETÀ - La giurisprudenza si espressa anche con riferimento alla richiesta di permesso di costruire nel caso di interventi da effettuare su immobili in comproprietà. In proposito è stato affermato, sia pure con riferimento ad una richiesta di titolo in sanatoria, che tra i requisiti indefettibili per il rilascio del titolo, vada annoverata anche la circostanza che l’istanza provenga da un soggetto qualificabile come proprietario esclusivo dell’edificio oggetto degli interventi di cui si tratti. Egli, cioè, deve essere colui che abbia la totale disponibilità del bene, ovvero l’intera proprietà dello stesso e non solo una parte o quota di esso.
Al contrario, non può riconoscersi legittimazione al semplice proprietario pro quota ovvero al comproprietario di un immobile, e ciò perché, diversamente opinando, il contegno tenuto da quest’ultimo potrebbe pregiudicare i diritti e gli interessi qualificati dei soggetti con cui condivida la propria posizione giuridica sul bene oggetto di provvedimento.
Pertanto, in caso di pluralità di proprietari del medesimo immobile, la domanda di rilascio di titolo edilizio, sia esso o meno titolo in sanatoria di interventi già realizzati, deve necessariamente provenire congiuntamente da tutti i soggetti vantanti il diritto di proprietà sull'immobile (C. Stato 07/09/2016, n. 3823).

Consenso dei comproprietari (c.d. factum fiduciae) - Il comproprietario è singolarmente legittimato solo con l'avallo, esplicito (delega) o implicito degli altri, desumibile quest'ultimo anche dal c.d. “factum fiduciae”, ovvero una sorta di comportamento concludente attestante un rapporto di fiduciarietà tra i vari comproprietari, che è stato talvolta ricondotto alla c.d. “tolleranza pregressa”, ossia nel tempo trascorso senza che vi sia un’esplicita espressione di dissenso da parte degli altri comproprietari. In ogni caso la legittimazione deve presumersi non sussistere nel caso in cui, invece, alcuni proprietari contestino l’iniziativa (C. Stato 24/09/2003, n. 5445; vedi anche C. Stato 10/10/2006, n. 6017 che ha peraltro ritenuto legittima la concessione rilasciata a due fratelli, tenuto conto della relazione di parentela con l’altro comproprietario (terzo fratello), presumendosi, in virtù di tale parentela, un pactum fiduciae intercorrente tra gli stessi e mancando comunque da parte di quest’ultimo sufficienti elementi probatori da cui desumere una contraria sua espressa determinazione di dissenso in ordine alla predetta iniziativa edificatoria).
In carenza di tale situazione, il titolo edilizio, volto alla realizzazione o al consolidamento dello stato realizzativo di operazioni incidenti su parti non rientranti nell'esclusiva disponibilità del richiedente non potrà essere né richiesto, non avendo il soggetto titolo per proporre la relativa istanza, né, ovviamente, rilasciato, non sussistendo i presupposti per l'emissione dello stesso (C. Stato 29/08/2019, n. 5947; TAR Campania-Napoli 12/11/2021, n. 7231).

Accertamenti della P.A. - Di conseguenza, ogni qual volta è nota la situazione di comproprietà dell’immobile oggetto di intervento (risultante ad esempio dall’atto di proprietà), l’ente locale è tenuto ad accertare che vi sia l’assenso di tutti i comproprietari coinvolti, senza che possano essere opposte, al fine di escludere la necessità di tale assenso, vicende sostanziali e processuali che presuppongono accurate ed approfondite indagini circa i sottesi rapporti civilistici (TAR Calabria 10/01/2019, n. 56).

Allegazione del documento di assenso - Ancora il TAR Calabria 10/01/2019, n. 56 - in una fattispecie in cui si trattava di interventi oggetto di SCIA - ha specificato che l’assenso degli altri proprietari, in quanto titolo di legittimazione alla realizzazione dei lavori, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 19, L. 241/1990 e art. 22 e ss. D.P.R. 380/2001, deve essere allegato fin dalla presentazione della SCIA insieme alla documentazione posta a corredo della segnalazione.

Coniugi in regime di comunione - Secondo C. Stato 12/03/2020, n. 1766, i principi affermati in tema di comproprietà non sono applicabili per gli immobili che ricadono in comunione legale tra i coniugi. Con tale pronuncia il Consiglio di Stato ha spiegato che la comunione di un bene fra due coniugi non è una comproprietà in cui ciascun compartecipante è titolare di una quota pari ad 1/2 del bene; si tratta, invece, di un istituto particolare senza quote o “a mani riunite”, nel senso che, pur essendo entrambi i coniugi contitolari al 50%, sono, tuttavia, comproprietari dell’intero bene (vedi anche Cass. civ. 31/03/2016, n. 6230 che ha ritenuto legittima la sottoposizione a pignoramento per intero di un bene in comunione legale, ciò anche quando dei due coniugi, uno soltanto sia debitore).
Sulla base di tali premesse C. Stato 12/03/2020, n. 1766 cit. ha affermato che, poiché in tema di comunione legale dei beni, il singolo coniuge è proprietario non pro quota ma indistintamente dell’intero bene, deve ritenersi legittimato a presentare anche individualmente la richiesta del titolo edilizio, ovvero un’istanza di sanatoria, avendo la stessa, peraltro, effetti favorevoli anche nei confronti del coniuge rimasto inerte.
Al riguardo si evidenzia che la sentenza in discorso riguardava una richiesta di titolo in sanatoria (e non un’iniziativa nuova) presentata dal coniuge comproprietario, responsabile dell’abuso, sul presupposto che, come detto, la sanatoria avrebbe prodotto effetti favorevoli anche per l’altro coniuge.

RICHIESTA DI TITOLO IN SANATORIA - C. Stato 24/07/2020, n. 4745, ha osservato che, in caso di richiesta di sanatoria, la giurisprudenza riconosce una legittimazione più ampia rispetto a quella della richiesta di titolo edilizio, ammettendo l’art. 36, D.P.R. 380/2001 la proposizione dell’istanza da parte non solo del proprietario, ma anche del responsabile dell’abuso, tale dovendo intendersi lo stesso esecutore materiale.
Tuttavia, è escluso che detta legittimazione possa imporsi anche sulla contraria volontà dell’eventuale proprietario o comproprietario dissenziente (TAR Toscana 06/05/2022, n. 606).