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Ultimo aggiornamento
09/12/2020

Efficacia temporale, decadenza e proroga del permesso di costruire

NATURA TRANSITORIA DEL PERMESSO DI COSTRUIRE (Ratio della durata limitata nel tempo dei titoli edilizi.; Termini di inizio e fine lavori nel permesso di costruire; SCIA alternativa, previsione di termini e non applicabilità della proroga) - INDIVIDUAZIONE DEL DIES A QUO PER IL CALCOLO DEI TERMINI (Individuazione del momento di rilascio del permesso di costruire; Individuazione del momento di inizio dei lavori; Individuazione del momento di ultimazione dei lavori) - PROROGA DEI TERMINI DEL PERMESSO DI COSTRUIRE (Possibilità di richiedere proroga del permesso di costruire; Necessità in tutti i casi di un’istanza espressa per la proroga; Impossibilità del silenzio assenso sull'istanza di proroga; Casi pratici in cui può essere concessa la proroga; Proroga per colpa dell’amministrazione; Proroga durante lo stato di emergenza da COVID-19) - DECADENZA DEL PERMESSO DI COSTRUIRE PER DECORSO DEI TERMINI (Necessità di provvedimento espresso e natura dichiarativa ; Accertamento della decadenza; Onere della prova; Possibilità di completare l’opera post-decadenza; Decadenza permesso di costruire per previsioni urbanistiche sopravvenute).
A cura di:
  • Alfonso Mancini
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NATURA TRANSITORIA DEL PERMESSO DI COSTRUIRE
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Ratio della durata limitata nel tempo dei titoli edilizi.

La durata limitata nel tempo dei titoli edificatori costituisce un principio cardine dell'intero sistema della disciplina urbanistica.

Si tratta, infatti, di una regola che risponde non solo all'esigenza di assicurare la realizzazione ordina

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Termini di inizio e fine lavori nel permesso di costruire

Ai sensi dell’art. 15 del D.P.R. 380/2001, nel permesso di costruire sono indicati:

- un termine di inizio, che non può essere superiore ad un anno dal rilas

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SCIA alternativa, previsione di termini e non applicabilità della proroga

L’art. 15 del D.P.R. 380/2001 fa riferimento espresso unicamente al permesso di costruire, che peraltro rappresenta l’unico vero titolo abilitativo edilizio nel nostro ordinamento, mentre tutti gli altri, quali ad esempio la SCIA o la CILA possono essere definiti “regimi abilitativi”.

Occorre pertanto stabilire se la disciplina di cui all’art. 15 del D.P.R. 380/2001 si possa estendere anche a tali altri regimi.

A proposito della durata dei titoli (o dei regimi) abilitativi edilizi viene poi all’attenzione il comma 2 dell’art. 23 del D.P.R. 380/2001, il quale disciplina la Segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire (c.d. “SCIA alternativa” o anche “super SCIA”), che rappresenta dopo il permesso di costruire il regime che cons

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INDIVIDUAZIONE DEL DIES A QUO PER IL CALCOLO DEI TERMINI
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Individuazione del momento di rilascio del permesso di costruire

In linea generale, il rilascio del permesso di costruire non corrisponde all’emissione del provvedimento amministrat

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Irrilevanza del ritiro del titolo

I termini legali per la decadenza del permesso di costruire previsti dall’art. 15 del D.P.R. 380/2001 decorrono dal rilascio del titolo abilitativo, e più precisamente dal momento in cui questo viene notificato al richiedente, e non dal ritiro del permesso stesso (

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Individuazione dei termini in caso di varianti

In merito alla individuazione del dies a quo per il calcolo dei termini di decadenza del permesso di costruire in caso di varianti, occorre fare una distinzione di carattere generale (C. Stato 25/09/2019, n. 6424;

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Individuazione del momento di inizio dei lavori
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Necessità che sia stato dato il via a concreti lavori edilizi

Un effettivo inizio dei lavori al fine di evitare la decadenza della concessione edilizia si configura qualora esistano i relativi indispensabili presupposti, cioè quando le lavorazioni siano realmente iniziate, anche per evitare che si ricorra in lavorazioni simboliche e fittizie allo scopo di eludere il termine stabilito (C. Stato 01/10/2003, n. 5648).

L’inizio dei lavori, ai sensi dell’art. 15 del D.P.R. 380/2001, comma 2, deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto.

Occorre in pratica un avvio concreto e non solo formale delle opere, ossia che provi un “serio intento costruttivo”, e dunque, ad esempio, sono insufficienti:

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Discrezionalità e necessità della valutazione caso per caso

Ad ogni modo, l’accertamento dell’avvenuto inizio dei lavori entro l’anno dal momento del rilascio del permesso di costruire, necessario a ev

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Individuazione del momento di ultimazione dei lavori

Altrettanto complesso è il tema dell’individuazione della fine dei lavori. Nel regime previgente di cui all’art. 4 della L. 10/1977, si prescriveva un termine ben preciso e chiaro, poiché si faceva riferimento come fine lavori al momento in cui l’opera veniva dichiarata abitabile o agibile.

In pratica l’ultimazione dei lavori veniva fatta coincidere con l&rs

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PROROGA DEI TERMINI DEL PERMESSO DI COSTRUIRE
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Possibilità di richiedere proroga del permesso di costruire

Decorsi i termini previsti il permesso di costruire decade di diritto per la parte non eseguita, a meno che, anteriormente alla scadenza, non venga richiesta una proroga, per la quale occorre sempre una istanza espressa anteriore alla scadenza del termine da prorogare.

La proroga può riguardare sia l’inizio che il termine dei lavo

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Necessità in tutti i casi di un’istanza espressa per la proroga

È necessaria, per ottenere la proroga, la presentazione di un’istanza prima della scadenza del termine, in base ad un principio generale del diritto amministrativo, secondo il quale non è possibile prorogare un atto che sia già scaduto per la decorrenza del termine.

Per costante giurisprudenza, l’art. 15 del D.P.R. 380/2001, comma 2, che si riferisce ad una decadenza “di diritto”, esclude come si è visto qualsiasi sospensione automatica del termine di durata del permesso edilizio, e quindi a maggior ragione una sua automatica proroga.

Si richiede inve

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Impossibilità del silenzio assenso sull’istanza di proroga

È da escludersi qualsivoglia ipotesi di formazione di silenzio assenso sulla domanda di proroga (si veda

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Casi pratici in cui può essere concessa la proroga

I casi in cui può essere chiesta la proroga di termini sono di stretta interpretazione, rappresentando gli stessi una deroga alla disciplina generale (Cass. Pen. 12/05/2008, n. 19101).

Deve in ogni caso trattarsi di impedimenti oggettivi, non soggettivi, e assoluti.

Quanto ad esempio al motivo costituito dalla crisi congiunturale dell’edilizia, deve rilevarsi che trattasi invero, di ragioni di carattere generale attinenti a considerazioni di tipo economico del tutto generiche, non aventi, per l’astrattezza delle stesse, rilevanza alcuna con l’obbligo di osservare i tempi di inizio e completamento dei lavori, sicché appare del tutto impossibile considerare la “crisi congiunturale” un motivo valido per giustificare l’inerzia N2 (si vedano: C. Stato 06/10/2014, n. 4975; C. Stato 15/04/2016, n. 1520).


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Proroga per colpa dell’amministrazione

La proroga del permesso di costruire è sempre accordata qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per iniziative dell'amministrazione o dell'autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate (art. 15 del D.P.R. 380/2001, comma 2-bis, che è stato introdotto dal D.L. 12/09/2014, n. 133, c.d. “Sblocca Italia”).

Potrebbe in questo caso pensarsi che si tratti di una proroga automatica, tuttavia anche per questo caso la giurisprudenza afferma che occorre tempestiva istanza di proroga espressa, contrariamente a quanto sembrerebbe anche ragionevole, trattandosi di casi di impossibilità oggettiva e legale di procedere con i lavori.


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Proroga durante lo stato di emergenza da COVID-19

L’art. 103, comma 2, del D.L. 18/2020 - recante sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi ed effetti degli atti amministrativi in scadenza nell’ambito delle misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - prevede che conservano la loro validità per i 90 giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati in scadenza tra il 31/01/2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 (si veda anche l

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DECADENZA DEL PERMESSO DI COSTRUIRE PER DECORSO DEI TERMINI
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Necessità di provvedimento espresso e natura dichiarativa

La decadenza del permesso di costruire per decorrenza dei termini opera ex lege allo scadere infruttuosamente del termine per l’avvio o per l’ultimazione opere, ma deve essere “dichiarata” (con ragionevole tempestività) con un provvedimento espresso.

La pronuncia di decadenza del permesso di costruire è connotata da un carattere strettamente vincolato, dovuto all’accertamento del mancato inizio e completamento dei lavori entro i termini stabiliti ed ha natura ricognitiva del venir meno degli effetti del titolo per l’inerzia del titolare a darvi attuazione.

Pertanto, un tale provvedimento ha carat

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Accertamento della decadenza

Dopo l'inutile scadenza dei termini di inizio e fine lavori edilizi contenuti nella concessione ad edificare, il permesso di costruire è come se non fosse mai esistito (“tamquam non esset”), con la conseguenza che i lavori edilizi iniziati o ultimati dopo la scadenza sono realizzati in assenza di titolo abilitativo, e vanno soggetti alle conseguenti sanzioni (Cass. Pen. 11/01/2006, n. 539);

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Onere della prova

Spetta alla pubblica amministrazione dimostrare il mancato avvio delle opere o la mancata ultimazione nel termine, essendo ovviamente consentita al privato la possibilità di dimostrare il contrario.

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Possibilità di completare l’opera post-decadenza

Il comma 3 dell’art

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Decadenza permesso di costruire per previsioni urbanistiche sopravvenute

Il permesso di costruire decade in ogni caso con l’entrata in vigore di previsioni urbanistiche contrastanti (art. 15 del D.P.R. 380/2001, comma 4).

Fa tuttavia eccezione il caso in cui i lavori siano già iniziati e vengano completati entro il termine di tre anni dalla data di inizio.


La pron

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