Opere non complete e decadenza del permesso di costruire

FATTISPECIE - Nel caso di specie si trattava di un permesso di costruire per la realizzazione di un’autorimessa interrata. I ricorrenti contestavano la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittima l’ordinanza di demolizione ex art. 31, D.P.R. 380/2001 di quanto già realizzato (anche se non completato) allo scadere del termine di efficacia del permesso di costruire.
Secondo l’appellante la decadenza del titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nel termine triennale non consentirebbe la demolizione del manufatto non completo, operando l'effetto decadenziale ex nunc e lasciando, pertanto, salve le opere a tale data già realizzate.

QUESITO - Per risolvere la controversia il giudice del rinvio ha posto all’esame dell’Adunanza plenaria il seguente quesito: quale sia la disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio.

CONSIDERAZIONI DELL’ADUNANZA PLENARIA - C. Stato, Ad. Plen., 30/07/2024, n. 14 ha spiegato che le opere parziali, non riconducibili al progetto approvato sotto il profilo strutturale e funzionale, rientrano nel "non finito architettonico", il quale è ravvisabile quando le opere realizzate sono incomplete strutturalmente e funzionalmente, tanto da far individuare un manufatto diverso da quello autorizzato, oppure quando vi è stata la modifica dello stato dei luoghi con la realizzazione di un quid che neppure consenta di ravvisare un volume. Si tratta ad esempio della realizzazione dei soli pali di fondazione, lo scavo del terreno, la costruzione di pilastri o della struttura in cemento armato senza la tamponatura (c.d. scheletro).
Tali opere, per le proprie caratteristiche di grave incompletezza non superabile mediante il rilascio di un ulteriore permesso di costruire se richiesto, costituisce anche causa di degrado dell’ambiente circostante e la riduzione in pristino dell’area deturpata dall’intervento edilizio cominciato, che non può essere terminato, è necessaria per ripristinare lo stato originario dei luoghi.
Nel caso in cui le opere parziali siano autonome, scindibili e funzionali, invece:
- deve ritenersi “frazionabile” il permesso di costruire che riguarda un complesso di edifici, dei quali solo uno o solo alcuni sono stati in concreto realizzati (salve le misure da adottare, quando le opere di urbanizzazione siano state realizzate in modo diverso da quanto progettato);
- possono risultare conformi al titolo edificatorio originario i manufatti autonomi funzionalmente anche se non sono propriamente completi, qualora vi siano tutti gli elementi costitutivi ed essenziali del manufatto e manchino soltanto opere marginali che non richiedono il rilascio del permesso di costruire;
- nel caso di opere parzialmente edificate, autonome funzionalmente, che però presentino variazioni rispetto al titolo abilitativo, spetta al Comune stabilire, nell’esercizio del proprio potere di gestione del territorio, se esse risultino realizzate in conformità con il permesso di costruzione, ovvero se ricadano nella fattispecie ex art. 34, D.P.R. 380/2001, ovvero se possano essere sanate in base all’art. 36, D.P.R. 380/2001.

PRINCIPI DI DIRITTO - In conclusione, l’Adunanza plenaria ha affermato che in caso di realizzazione, prima della decadenza del permesso di costruire, di opere non completate, occorre distinguere a seconda se le opere incomplete siano autonome e funzionali oppure no.

Nel caso di costruzioni prive dei suddetti requisiti di autonomia e funzionalità, il Comune deve disporne la demolizione e la riduzione in pristino ai sensi dell’art. 31. D.P.R. 380/2001, in quanto eseguite in totale difformità rispetto al permesso di costruire.

Qualora il permesso di costruire abbia previsto la realizzazione di una pluralità di costruzioni funzionalmente autonome (ad esempio villette) che siano rispondenti al permesso di costruire considerando il titolo edificatorio in modo frazionato, gli immobili edificati - ferma restando l’esigenza di verificare se siano state realizzate le opere di urbanizzazione e ferma restando la necessità che esse siano comunque realizzate - devono intendersi supportati da un titolo idoneo, anche se i manufatti realizzati non siano totalmente completati, ma - in quanto caratterizzati da tutti gli elementi costitutivi ed essenziali - necessitino solo di opere minori che non richiedono il rilascio di un nuovo permesso di costruire.

Qualora invece, le opere incomplete, ma funzionalmente autonome, presentino difformità non qualificabili come gravi, l’Amministrazione potrà adottare la sanzione recata dall’art. 34, D.P.R. 380/2001.

È fatta salva la possibilità per la parte interessata, ove ne sussistano tutti i presupposti, di ottenere un titolo che consenta di conservare l’esistente e di chiedere l’accertamento di conformità ex art. 36, D.P.R. 380/2001 nel caso di opere “minori” (quanto a perimetro, volumi, altezze) rispetto a quelle assentite, in modo da dotare il manufatto - di per sé funzionale e fruibile - di un titolo idoneo, quanto alla sua regolarità urbanistica.