Interventi edilizi e vincolo paesaggistico

La nozione accolta dalla Convenzione europea del paesaggio - stipulata dagli Stati membri del Consiglio d’Europa a Firenze il 20/10/2000 e ratificata dall’Italia con la L. 09/01/2006, n. 14

Prima dell’emanazione del D. Leg.vo 42/2004, il paesaggio è stato oggetto di tutela da parte delle seguenti normative:

* L. 11/06/1922, n. 778 sulla tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse storico;

* L. 01/06/1939, n. 1089 sulla tutela delle cose di interesse artistico o storico e, soprattutto,

La prima significativa normativa post-unitaria in materia di tutela del paesaggio può fasi risalire alla L. 11/06/1922, n. 778 per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse storico, preceduta da alcune leggi-provvedimento sull’inalienabilità di determinate aree N40. La L. 778/1922 in particolare assoggettava “a speciale protezione le cose immobili la cui conservazione presenta un notevole interesse pubblico a causa della loro bellezza naturale e della loro particolare relazione con la storia civile e letteraria” nonché “le bellezze panoramiche”.

Tra l’altro queste “cose”, ai sensi dell’art. 2 della L. 778/1922 non potevano, previa notificazione della dichiarazione del notevole interesse pubblico ai proprietari ed ai possessori o detentori, “essere distrutte né alterate senza il consenso del Ministero dell’istruzione pubblica”.

La normativa fondamentale della materia, almeno fino agli anni 80’ e oltre, è costituita dalla

L’art. 82 del D.P.R. 24/07/1977, n. 616 ha previsto, in occasione dell’istituzione delle Regioni, che alle stesse fossero delegate, tra le altre, le funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato per la protezione delle bellezze naturali per quanto attiene alla loro individuazione, alla loro tutela e alle relative sanzioni, compresa l’adozione dei provvedimenti di demolizione e la possibilità di revocare o modificare, sia pure solo previo parere del Consiglio nazionale per i beni culturali, le notifiche di notevole interesse pubblico delle bellezze naturali e panoramiche eseguite in base alla L. 1497/1939.

Il quadro giuridico della materia non venne sostanzialmente modificato dal D. Leg.vo 490/1999, stante del resto la sua natura di Testo unico.

Il decreto riproponeva anche il meccanismo sanzionatorio costituito dall’art. 15 della L. 1497/1939, vale a dire alternativa tra la demolizione del manufatto realizzato senza la dovuta autorizzazione e il pagamento di una indennità (art. 164 del D. Leg.vo 490/1999).

Ai sensi dell’art. 134 del D. Leg.vo 42/2004, gli immobili e/o le aree del territorio naziona

Ai sensi dell’art. 134 del D. Leg.vo 42/2004, lettera b), sono beni paesaggistici per legge dello Stato le aree di cui all’art.142 del D. Leg.vo 42/2004 medesimo:

a) i territori costieri compresi in una fascia di profondità di 300 m dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare;

b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia di profondità di 300 m dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi

Non sono tuttavia beni paesaggistici quelli di cui alle lettere a), b), c), d), e), g), h), l), m), dell’elenco di cui al paragrafo precedente, che alla data del 06/09/1985 N12:

* erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del D.M. 1444/1968, come zone territoriali omogenee A e B. Le zone qualificate come di “ricomposizione spaziale” non possono esse

Ai sensi dell’art. 134 del D. Leg.vo 42/2004, lettera a), sono beni paesaggistici gli immobili e le aree di cui all’art. 136 del D. Leg.vo 42/2004, se ed in quanto dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi e secondo le procedure di cui agli artt. 138-141-bis del D. Leg.vo 42/2004:

Ai sensi dell’art. 1

La notizia dell’esistenza o meno di vincoli posti a tutela del paesaggio - vincoli paesaggistici - sull’area o sul bene interessati dall’intervento si ottiene anzitutto consultando i Piani paesaggistici adottati dalle Regioni e dalle Province che di tali vincoli danno contezza (art. 143 del D. Leg.vo 42/2004).

La verifica preliminare è sempre obbligatoria e il privato ha diritto di ottenere l’archiviazione della pratica e la comunicazione che l’intervento o l’opera ricadono i

I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili e aree coperti da vincolo paesaggistico o sottoposti a t

La tutela del paesaggio è nettamente distinta da quella dell’urbanistica; pertanto, le opere edilizie eseguite in ambito soggetto a vincolo paesaggistico necessitano di due distinti e autonomi titoli, il titolo edilizio e l’autorizzazione paesaggistica, e l’opera va sanzionata anche se risulti priva di uno solo di essi (in tal senso vedi: TAR Puglia-Lecce, 03/11/2020, n. 1188; TAR Lombardia-Brescia, 01/10/2020, n. 679).

Infatti, l’autorizzazione paesaggistica è atto autonomo e presupposto del permesso di costruire: valuta

L’autorizzazione paesaggistica può essere rilasciata non solo al proprietario dell’immobile, ma anche a

Dopo l’evoluzione del quadro giuridico della materia conseguente all’emanazione del D.P.R. 13/02/2017, n. 31, non è richiesto il rilascio di autorizzazioni paesaggistiche per interventi che non comportino un’alterazione dei luoghi o dell’aspetto esteriore degli edifici N15

Per gli interventi diversi da quelli esposti in precedenza, va invece richiesta l’autorizzazione paesaggistica, se ed in quanto eseguiti in zona sottoposta a vincolo.

Tuttavia, il testo dell’art. 149 del D. Leg.vo 42/2004 esclude i seguenti tre ulteriori ordini di interventi dall’onere dell’autorizzazione paesaggistica, anche se eseguiti su beni paesaggistici.

Interventi che alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici

In primo luogo, l’art. 149 del D. Leg.vo 42/2004 esclude dal suddetto onere gli interventi di manutenzione ordi

La “liberalizzazione” di determinati interventi rispetto all’onere dell’autorizzazione paes

Nel caso di interventi liberi di cui all’Allegato A R del D.P.R. 31/2017, per i quali è per l’appunto esclusa la previa autorizzazione paesaggistica, è affidata al privato proprietario, possessore o detentore del bene (e da questi effettuata, personalmente o mediante i suoi tecnici di fiducia) la valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti e delle condizioni alle quali le singole voci subordinano l’effetto di esclusione della previa auto

Contro i rischi connessi alla possibilità di artificiosa suddivisione degli interventi, va riconosciuta l’operatività del principio, di carattere generale, consistente nel divieto di segmentazione e frammentazione strumentale degli interventi manutentivi, di restauro, risanamento conservativo o ristrutturazione, singolarmente riconducibili nelle voci dell’Allegato A

Talvolta il provvedimento che appone il vincolo paesaggistico richiama promiscuamente entrambe le lettere c) e d) dell’art. 136 del D. Leg.vo 42/2004 (prima ancora, i numeri 3 e 4 dell’

L’Allegato A R al D.P.R. 31/2017 esclude dall’onere di autorizzazione paesaggistica gli interventi su immobili privi di interesse storico-architetton

Ai fini della definizione del concetto di “rispetto dell’esistente” (caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti) quale condizione per l’esclusione dell’autorizzazione paesaggistica (punti A.2 e A.3 dell’Allegato A R al D.P.R. 31/2017), condizione spesso richiesta dal medesimo Allegato per escl

Nel quadro delineato al paragrafo precedente in riferimento al rispetto delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti, secondo il Ministero (Circolare 21/07/2017, n. 42), d

Il Ministero (Circolare 2

Si fa riferimento in particolare ai punti A.4, A.5, A.6 dell’Allegato A R al D.P.R. 31/2017.

Si fa riferimento in particolare al punto A.11 dell’Allegato A R al D.P.R. 31/2017. Detto punto esclude da autorizzazione paesaggistica le opere di urbanizzazi

Si fa riferimento in particolare al punto A.14 dell’Allegato A R al

Si fa riferimento in particolare al punto A.15 dell’Allegato A R al

L’istanza di rilascio di autorizzazione paesaggistica si presenta, a scelta dell’istante:

* presso lo Sportello unico dell’edilizia (SUE) - oppure allo Sportello unico delle attività produttive (SUAP) se l’intervento edilizio è svolto nell’ambito di attività di produzione di beni o servizi - il quale si adopererà per ottenerla, sempre che sia fornito della documentazione e delle informazioni a ciò sufficienti N31;

* all’amministrazione competente (si vedano la Circolare 22/01/2010, n. 2089 del Ministero per i beni e le attività culturali e l&

L’amministrazione, entro 40 giorni dal ricevimento dell’istanza, verifica se l’intervento edilizio oggetto della domanda non consista in “intervento libero” (alla stregua dei criteri fissati ai sensi degli

Con l’espressione del parere, l’operato della Soprintendenza configura l’esercizio di un potere non del tutto equiparato all’attività dell’amministrazione procedente, ma ad essa collaterale nel fornire l’indispensabile ausilio per la valutazione di compatibilità paesaggistica dell’intervento, in posizione peraltro di preminenza.

Il parere è espressivo non di una scelta discrezionale pura, ma di una valutazione tecnico-discrezionale. E per evitare che il giudizio di compatibilità paesaggistica si traduca nell’esercizio di una valutazione insindacabile o arbitraria, occorre che esso sia sorretto da un’ampia e circostanziata motivazione, dalla quale sia possibile ricostruire sia le premesse che l’iter logico seguito nel percorso valutativo che si conclude con il giudizio finale. Inoltre, nel caso in cui esso si

I pareri, i nulla osta o gli altri atti di assenso rilasciati dagli organi periferici del Ministero della cultura, possono essere riesaminati, d’ufficio o su segnalazione delle altre amministrazioni coinvolte nel procedimento, da apposite commissioni di garanzia pe

La funzione dell’autorizzazione paesaggistica è quella di verificare la compatibilità dell’opera edilizia che si intende realizzare con l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo, dovendo l’autorità preposta unicamente operare un giudizio in concreto circa il rispetto da parte dell’intervento progettato delle esigenze connesse alla tutela del paesaggio stesso (in tal senso, TAR Puglia-Lecce 03/11/2020, n. 1188).

L’autorizzazione paesaggistica è espressione di valutazioni tecniche e, conseguentemente, deve contenere un’adeguata motivazione ed indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria (C. Stato 04/01/2021, n. 117). La motivazione può ritenersi adeguata quando risponde a un modello che contempli, in modo dettagliato, la descrizione:

1) dell’edificio mediante indicazione delle dimensioni, delle forme, dei colori e dei materiali impiegati;

Si riporta qui di seguito uno schema grafico del procedimento di autorizzazione paesaggistica con procedura ordinaria.

L’autorizzazione è efficace per un periodo di 5 anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. I lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell&rsq

In considerazione delle conseguenze derivanti dalle difficoltà di approvvigionamento dei materiali nonché dagli incrementi eccezionali dei loro prezzi, sono stati prorogati di due anni i termini relativi alle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate o formatesi fino al 31/12/2023, purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessa

Sono assoggettate a procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica (vedi paragrafo dedicato) le istanze di rinnovo di autorizzazioni paesaggistiche, ancorché originariamente rilasciate nella forma ordinaria, in presenza delle seguenti condizioni:

Sono soggetti a procedura semplificata per l’autorizzazione paesaggistica gli interventi ed opere considerati dalla

L’istanza di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica relativa agli interventi di lieve entità:

* è compilata - anche in modalità telematica - secondo il modello semplificato di cui all’Allegato C R del D.P.R. 31/2017;

* è corredata da una relazione paesaggistica semplificata, definito dall’Allegato D R del D.P.R. 31/2017.

Alla presentazione della domanda di autorizzazione paesaggistica semplificata si applicano le vigenti disposizioni in materia di amministrazione digitale (art. 7 del D.P.R. 31/2017).

Nella procedura semplificata di rilascio dell’autorizzazione paesaggisti

Procedura in Conferenza dei servizi

Se l’intervento edilizio implica non solo il titolo abilitativo edilizio e l’autorizzazione paesaggistica ma anche altri atti di assenso, lo Sportello unico o l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione convocano la Conferenza dei servizi.

Questa si svolge nelle forme ordinarie salvo che per i tempi per l’espressione del parere da parte della Soprintendenza, i quali sono ridotti della metà (art. 11 del D.P.R. 31/2017).

Procedura senza Conferenza dei servizi

Se l’intervento edilizio implica solo l’autorizzazione paesaggistica ed eventualmente anche il titolo abilitativo edilizio ma non anche altri atti di assenso, non viene convocata la Conferenza dei servizi ma si seguono le regole di seguito esposte (

È possibile per il Soprintendente fare richiesta di integrazioni documentali e di chiarimenti in base ad una facoltà implicita nel potere di co-decisione e nel principio del dovere di soccorso istruttorio (Circolare 21/07/2017, n. 42).

Dopo la comunicazione della valutazione positiva di conformità da parte dell’amministrazione procedente possono verificarsi tre situazioni:

1) il Soprintendente non si esprime: in questo caso si forma il silenzio assenso (vedi art. 17-bis della L. 241/1990) e l’amministrazione procedente provvede al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;

2) il Soprintendente, entro il termine tassativo di 20 giorni dalla ricezione della valutazione positiva dell’amministrazione procedente, esprime il proprio parere (che è vincolante). L’amministrazione procedente adotta il provvedimento nei 10 giorni successivi;

Il procedimento autorizzatorio semplificato si conclude con un provvedimento, adottato entro il termine tassativo di 60 giorni dal ricevimento della domanda da parte dell’amministrazione procedente

Stante la rilevanza di questo intervento, e la frequenza con la quale è stato realizzato, si ritiene di fornire indicazioni dettagliate. Quanto al “cappotto termico”, il D.P.R. 31/2017 contempla tale intervento:

A) nell’Allegato A R, al punto A.2 relativo agli interventi di coibentazione volti a migliorare l’efficienza energetica degli edifici, che non comportino la realizzazione di elementi o manufatti emergenti dalla sagoma, ivi compresi quelli eseguiti sulle falde di copertura, sempreché siano eseguiti nel rispetto degli eventuali piani del colore vigenti nel Comune e delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti;

B) nell’Allegato B R, al punto B.5 relativo più genericamente agli interventi finalizzati al contenimento dei consumi energetici degli edifici, laddove comportanti innovazioni nelle caratteristiche morfotipologiche, ovvero nei materiali di finitura o di rivestimento preesistenti.

Sul punto la Circolare 04/03/2021, n. 4, spiega che, per capire se la realizzazione del cappotto termico rientri nel punto A.2 (quindi nella “liberalizzazione”) oppure nel punto B5 (quindi nella procedura semplificata), bisogna avere riguardo anche alla tipologia del vincolo paesaggistico.

Il Ministero ha chiarito in particolare che la “liberalizzazione”:

1) non si applica (e quindi si rientra nel punto B.5) per gli interventi di isolamento a cappotto su beni vincolati ai sensi dell’art. 136 del D. Leg.vo 42/2004, lettere a) e b);

2) non si applica (e quindi si rientra nel

Sulla base di tutte le considerazioni sopra esposte, possiamo riepilogare e sintetizzare il tutto.

Per poter rientrare nel punto A.2 l’intervento per la realizzazione del cappotto termico deve rispettare tutti i segue

La vigilanza sul rispetto delle norme paesaggistiche è rimessa al Corpo forestale dello Stato (art. 1 della L. 06/02/2004, n. 36), oltre che al Ministero della cultura e alle Regioni.

Effettuare le verifiche spetta, nel regime della co-decisione proprio dell&r

Chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa, esegua lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici è (a meno che non sia accertata la compatibilità paesaggistica - vedi avanti), soggetto a quanto segue.

In primo luogo, è soggetto all’irrogazione della sanzione dell’arresto fino a 2 anni e dell’ammenda da euro 15.493 a euro 51.645 (combinato disposto tra l’art. 181 del D. Leg.vo 42/2004 e l’art. 44 del D.P.R. 380/2001, lettera c). È stabilita la più grave pena della reclusione da 1 a 4 anni in caso di lavori che abbiano comportato un aumento dei manufatti superiore al 30% della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento della medesima superiore a 750 mc, ovvero ancora abbiano comportato una nuova costruzione con una volumetria superiore ai 1000 mc N27.

L’ignoranza della sussistenza del vincolo non esclude il reato paesaggisti

Nel caso di interventi di lieve entità (vale dire interventi per i quali l’art. 3 del D.P.R. 31/2017 prevede la procedura semplificata di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica) l’autorità preposta alla gestione del vincolo e il So

Nonostante l’assenza della previa autorizzazione paesaggistica, non è escluso che l’intervento edilizio sia compatibile con le esigenze di tutela del paesaggio, a meno che esso non abbia determinato la creazione di superfici utili o volumi.

È infatti previsto che l&r

Anche ai fini delle procedure di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001, l’art. 146 del D. Leg.vo 42/2004 dispone al comma 4 che l’autorizzazione paesaggistica non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi.

Ai sensi dell’art. 167 del D. Leg.vo 42/2004, comma 4, è possibile sanare, tramite accertamento di compatibilità paesaggistica, solo i seguenti interventi minori:

a) lavori che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente reali

Il vigente regime restrittivo sopra illustrato deriva dalla modifica normativa introdotta dal “correttivo” al Codice dei beni culturali e del paesaggio adottato con D. Leg.vo 24/03/2006, n. 157, che ha dunque posto il problema del regime applicabile alle opere compiute senza previa autorizzazione paesaggistica prima dell’introduzione del citato divieto di autorizzazione postuma.

Al riguardo si segnala il Parere del Ministero dei beni culturali 16/12/2015, n. 30815, con il quale è stato affermato che la norma che vieta il rilascio di autorizzazioni postume ha carattere sostanziale (e non meram

Nel caso di richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria (art. 36 del D.P.R. 380/2001) relativo ad interventi eseguiti in aree con vincolo paesaggistico, il Comune emana il relativo provvedimento amministrativo previo parere della Soprintendenza, parere che potrebbe essere positivo - nonostante come visto la tendenziale esclusione di “sanatorie” in materia - se l’illecito paesaggistico in questione sia compreso nei ristretti limiti in cui la sanatoria è ammessa (art. 167 del D. Leg.vo 42/2004, comma 4, vedi sopra) oppure nel caso in cui il vincolo paesaggistico sia stato apposto dopo l’esecuzione dell’intervento edilizio.

Con l’inserimento dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, ad opera del D.L. 69/2024 (c.d. “Salva casa”), è stato previsto che per gli interventi edilizi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, oppure con variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire o alla SCIA alternativa oppure in assenza o difformità dalla SCIA ordinaria, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso di costruire, o presentare la SCIA in sanatoria allo sportello unico, se l’intervento risulti al contempo conforme:

* alla disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione dell’istanza;

* alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento.

Dal momento che, come detto, quello sopra brevemente delineato è un procedimento nuovo, è necessario che le regioni recepiscano organicamente la novità, sotto il profilo delle strutture competenti, della modulistica e degli aspetti strettamente procedurali.

Nell’attesa, utili chiarimenti sono pervenuti con la D.G.R. Lazio 03/10/2024, n. 742, con la quale sono stati approvati indirizzi operativi per i procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica disciplinati dal D.L. 69/2024.

Di seguito gli aspetti più rilevanti.

Avvio e svolgimento del procedimento

La Regione ribadisce che le istanze di accertamento di compatibilità paesaggistica di cui ai commi 4 e 5-bis dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 devono pervenire alla struttura regionale competente Regione esclusivamente per il tramite dei Comuni (si prevede la predisposizione di apposita modulistica recante anche l’elenco della documentazione da trasmettere a fini istruttori).

Prima dell’invio dell’istanza alla Regione, il Comune dovrà attestare la sussistenza delle cond