Appalti pubblici di servizi e forniture: indicazioni alle s.a. per la verifica dell'esecuzione

MODALITÀ CONTROLLO ESECUZIONE APPALTI - L'ANAC, con la Delibera del 29/10/2024, n. 497, ha fornito indicazioni alle stazioni appaltanti (s.a.) in merito alle modalità di espletamento dei controlli e delle verifiche da svolgere durante la fase esecutiva degli appalti di servizi e forniture.

L'ANAC, avendo riscontrato numerose anomalie ed irregolarità sullo svolgimento dei controlli operati dalle stazioni appaltanti nella fase di esecuzione (si veda anche L'attività di controllo dell'esecuzione deve essere documentata in forma scritta), ha fornito le seguenti indicazioni.

Corretta predisposizione della lex specialis e del contratto d’appalto e verifica delle migliorie
L'ANAC ha riscontrato che il controllo operato dai DEC e dai RUP è solo successivo e prende spesso avvio da segnalazioni dei fruitori del servizio o dai feedback negativi correlati ad avvenimenti critici e patologici delle prestazioni rese dall’appaltatore, mentre la normativa di riferimento impone una puntuale verifica (attiva) sull’esatto adempimento delle obbligazioni previste dai documenti contrattuali, integrati dall’offerta tecnica, anche sotto il profilo qualitativo. 
L'ANAC ha dunque indicato che costituisce buona prassi:
- l’adeguata e puntuale predisposizione della documentazione di gara, con previsioni dettagliate sui controlli e le verifiche in corso di esecuzione, anche mediante tempistiche e modalità prestabilite a monte;
- la delimitazione chiara dei ruoli e delle funzioni dei soggetti preposti ad espletare i controlli nel caso concreto;
- la previsione di ispezioni a sorpresa con cadenza periodica;
- la predisposizione di check list di verifica con l’individuazione delle specifiche obbligazioni;
- la predisposizione di schemi tipo di processo verbale in contraddittorio con l’appaltatore;
- la previsione esaustiva delle fattispecie di inadempimento che danno luogo all’avvio del procedimento per l’applicazione delle penali contrattuali;
- la previsione di specifiche modalità di verifica e controllo delle migliorie offerte dall’appaltatore in sede di partecipazione alla gara. 

Formazione e risorse per le strutture che effettuano i controlli
A fonte delle riscontrate lacune organizzative e strutturali delle unità operative preposte dalle stazioni appaltanti alla direzione e al controllo sull’esecuzione dei contratti di servizi e forniture, l'ANAC ritiene necessario che ogni s.a. fornisca ai soggetti deputati all’espletamento dei controlli in fase esecutiva la formazione più appropriata, nonché le risorse e la strumentazione più adeguata, anche in termini di personale, per garantire la completezza, la correttezza e l’effettività del controllo.
L'ANAC ha richiamato l'attenzione sulla centralità del principio di risultato, il quale costituisce criterio prioritario, tra l’altro, per valutare la responsabilità del personale che svolge funzioni amministrative o tecniche nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti.

Controlli effettivi
L’ANAC ha riscontrato che nella maggior parte dei casi esaminati, i soggetti preposti ai controlli si limitano ad effettuare unicamente attività di natura formale, non fornendo alcuna dimostrazione concreta dell’effettivo svolgimento dei controlli stessi.
Pertanto, secondo l'ANAC è imprescindibile che i DEC ed i RUP svolgano in modo adeguato tutte le funzioni loro attribuite dalle disposizioni del Codice (artt. 114, 115, 116 del D. Leg.vo 36/2023 e 31 e ss. dell’allegato II.14), non limitandosi ad attestare l’avvenuta esecuzione dei controlli tramite mere formule di stile. 
La corretta esecuzione del servizio, dal punto di vista qualitativo e quantitativo, in linea con quanto previsto dalle previsioni dei singoli Capitolati speciali d’appalto, integrati dall’offerta tecnica migliorativa, deve essere oggetto di un'articolata attività di verifica, svolta dai soggetti deputati ad accertare la conformità delle prestazioni rese dall’operatore economico, rilasciando le attestazioni periodiche di regolare esecuzione del servizio.

Verbalizzazione delle attività di controllo effettuate
L'ANAC ha constatato, nella maggioranza dei casi, l’assenza di evidenze documentali idonee a dimostrare l’effettivo svolgimento dell’attività di controllo da parte dei soggetti competenti.
La mancata verbalizzazione dei controlli svolti da parte dei DEC e dei RUP non permette di dare evidenza delle verifiche eseguite, del relativo esito e dei criteri di misurabilità utilizzati per svolgere i controlli sulle prestazioni rese dall’appaltatore in sede esecutiva.
L’art. 31 comma 2, dell’Allegato II. 14 al Codice prevede che le attività di controllo tecnico contabile dell’esecuzione del contratto negli appalti di servizi e forniture devono essere esercitate mediante l’utilizzo di criteri di misurabilità della qualità e devono risultare da apposito processo verbale.
L'ANAC ha richiamato le s.a. a rispettare le disposizioni del Codice e ha indicato che la verbalizzazione delle attività di controllo assume ancora più rilevanza negli affidamenti con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, anche in relazione alla possibilità di documentare l’effettivo svolgimento delle prestazioni connesse alla proposta migliorativa contenuta nell'offerta tecnica dell’aggiudicatario, successivamente contrattualizzata e divenuta parte integrante delle obbligazioni assunte dall’appaltatore.
L'ANAC ha rammentato infine che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti ad utilizzare le piattaforme digitali di approvvigionamento anche per la gestione della fase esecutiva.