Appalti pubblici: CAM e congruità dell'importo a base di gara

Fattispecie
Nell’ambito di una procedura aperta telematica per l’affidamento del servizio di ristorazione per le scuole comunali e statali dell’infanzia e primarie, una società contestava la determinazione del prezzo a base d’asta e, in particolare, la mancata applicazione dei CAM di cui al D. Min. Ambiente e Tutela Terr. e Mare 10/03/2020.

Considerazioni ANAC
L'ANAC, premesso che la questione controversa atteneva alla legittimità delle scelte operate dall’amministrazione nella definizione della procedura di gara e, in particolare, alla congruità dell’importo a base d’asta calcolato dalla stazione appaltante, ha svolto le seguenti considerazioni:
- l’ordinamento riconosce alla stazione appaltante (s.a.) la discrezionalità nella definizione delle condizioni di gara, affinché sia possibile selezionare il contraente che con la propria offerta meglio risponde alle esigenze che l’amministrazione persegue attraverso l’aggiudicazione del contratto, soddisfacendole; tale discrezionalità, come noto, non è sindacabile nel merito;
- con riferimento alla contestazione inerente l’importo a base di gara, la definizione del prezzo a base d’asta non implica una mera scelta di convenienza e opportunità, ma una valutazione alla stregua di cognizioni tecniche, sulla quale è possibile il solo sindacato estrinseco, ovvero limitato ai casi di complessiva inattendibilità delle operazioni e valutazioni tecniche operate dall’amministrazione, alla illogicità manifesta, alla disparità di trattamento, non potendo il giudice, o l’ANAC, giungere alla determinazione del prezzo congruo;
- la base d’asta non corrisponde necessariamente al prezzo di mercato, e tuttavia è necessario che la sua determinazione sia effettuata dalla stazione appaltante facendo riferimento a criteri verificabili, e acquisendo attendibili elementi di conoscenza, al fine di scongiurare il rischio di una base d’asta arbitraria perché manifestamente sproporzionata, con conseguente alterazione della concorrenza (Sent. C. Stato 28/09/2020, n. 5634; Sent. C. Stato 24/09/2019, n. 6355);
- ai sensi dell'art. 34 del D. Leg.vo 50/2016, le stazioni appaltanti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione (c.d. PAN GPP), attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei Criteri Ambientali Minimi (CAM). I CAM, in particolare i criteri premianti, sono tenuti in considerazione anche ai fini della stesura dei documenti di gara per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa di cui all'art. 95, del D. Leg.vo 50/2016;
- con il D. Min. Ambiente e Tutela Terr. e Mare 10/03/2020 sono stati adottati CAM per il servizio di ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari;
- sebbene rientri nell’esercizio della discrezionalità tecnica propria della s.a. individuare una base d’asta congrua e tale da garantire la qualità delle prestazioni, il fatto che essa risulti nettamente inferiore al prezzo medio risultante dal D. Min. Ambiente e Tutela Terr. e Mare 10/03/2020, pur essendo i criteri di aggiudicazione incentrati sull’offerta di prodotti con caratteristiche ambientali e sociali, rende l’iter logico seguito dalla s.a. non coerente con la normativa di settore;
- nell’ipotesi in cui la s.a. non abbia reso noto l’iter logico seguito per la sua determinazione o, in ogni caso, non abbia fornito elementi sufficienti per la verifica di quanto determinato, sussistono i presupposti per mettere in discussione la valutazione tecnica effettuata.

Conclusioni ANAC
L'ANAC, nella Delibera del 02/11/2022, n. 526, ha concluso che la base d’asta della gara in contestazione appariva effettivamente non congrua, soprattutto ponendosi nella ragionevole prospettiva dell’operatore economico, il quale nell’apprezzamento della rimuneratività del prezzo a base d’asta deve tener conto normalmente della necessità di coprire i costi del servizio e di conseguire un utile dalla propria attività di impresa, coerentemente con le dinamiche di un mercato in regime di concorrenza. Pertanto, l’ANAC ha ritenuto che l’operato della s.a. non era conforme alla normativa di settore, e sussistevano i presupposti per mettere in discussione la valutazione tecnica effettuata dalla s.a. in relazione alla stima dell’importo da porre a base di gara, in quanto non era stato adeguatamente esplicitato l’iter logico seguito per la sua determinazione e, in ogni caso, non erano stati forniti elementi sufficienti per la verifica di quanto determinato.

In via generale, l'ANAC ha indicato che in una procedura di affidamento del servizio di ristorazione collettiva, l’individuazione del prezzo a base di gara per singolo pasto rientra nell’esercizio della discrezionalità tecnica propria della s.a. Tuttavia, nel caso in cui tale importo risulti, di fatto, inferiore al costo medio stimato per pasto previsto dal D. Min. Ambiente e Tutela Terr. e Mare 10/03/2020 sui CAM per il servizio di ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, e la s.a. non abbia reso noto l’iter logico seguito per la sua determinazione o, in ogni caso, non abbia fornito elementi sufficienti per la verifica di quanto determinato, sussistono i presupposti per mettere in discussione la valutazione tecnica effettuata.