Demolizione e ricostruzione immobili vincolati: quando deve essere “fedele”

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Legislazione Tecnica Area Consulenza

FEDELE RICOSTRUZIONE PER GLI IMMOBILI VINCOLATI - Il D.L. 76/2020 ha incluso tra gli interventi di “ristrutturazione edilizia” - di cui alla lettera d), art. 3 del D.P.R. 380/2001 - anche quelli di “demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche”.
Tuttavia, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al D. Leg.vo 22/01/2004, n. 42, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti rientrano nella categoria ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria (cfr. Circolare 02/12/2020, vedi anche Demolizione e ricostruzione di immobili tutelati e nei centri storici: indicazioni del MIT ).
In sostanza, la demolizione e ricostruzione è accomunata alla ristrutturazione edilizia:
- in via generale, anche con modifica di sagoma, prospetti, sedime e volumetria;
- ma se si tratta di immobili tutelati ai sensi del D. Leg.vo 42/2004, solo se la ricostruzione avvenga in modo “fedele” all’immobile demolito (senza mutamenti di sagoma, prospetti, sedime e volumetria).

LA QUESTIONE INTERPRETATIVA - A tale ultimo riguardo è recentemente tornata di attualità la questione interpretativa su come si debba correttamente intendere il riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del D. Leg.vo 42/2004 contenuto nella menzionata lettera d), art. 3 del D.P.R. 380/2001, e se il requisito della “fedeltà” costituisca quindi un parametro necessario per entrambe le tipologie di vincolo: culturale (Parte II del D. Leg.vo 42/2004) e paesaggistico (Parte III del D. Leg.vo 42/2004).
La questione è di grande attualità, in quanto riguarda la possibilità di ricondurre tali interventi nella categoria della “ristrutturazione edilizia” (Classificazione, regime e procedure per la realizzazione degli interventi edilizi), che consente di usufruire delle agevolazioni fiscali quali Ecobonus, Sismabonus e Superbonus 110%.

Parere del Consiglio superiore dei LL.PP. Sul punto si registra un intervento del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, con parere dell’11/08/2021 nel quale si è affermato - sollevando dubbi e critiche - che si possa operare una distinzione tra vincolo culturale e vincolo paesaggistico, e che il limite della fedele ricostruzione vada riferito esclusivamente agli immobili sottoposti al vincolo culturale.

Risposta del Ministero della cultura. Ha fatto seguito una risposta a interrogazione parlamentare del 22/09/2021, con la quale il Ministero della cultura ha fornito la propria interpretazione, in senso opposto a quella del CSLLPP.
Secondo il Ministero della cultura infatti - tanto nella previgente formulazione (che parlava di “immobili sottoposti a vincoli”), quanto in quella vigente introdotta dal D.L. 76/2020 (che parla di “immobili sottoposti a tutela”) - il termine “immobili” usato dal legislatore include sia gli ambiti sottoposti a vincolo in quanto tali, sia gli edifici genericamente ricompresi nei medesimi ambiti. La norma si riferisce pertanto non solo agli edifici aventi caratteri estrinseci di pregio architettonico ma anche gli edifici, ricadenti in ambiti tutelati, che potrebbero apparire privi di pregio.
La scelta operata dal legislatore risulta per il Ministero coerente con la nozione stessa di tutela del paesaggio, la quale si riferisce alla “forma” del territorio, nei suoi profili estetici e testimoniali, atteso che il concetto di paesaggio indica innanzitutto la morfologia del territorio, riguarda cioè l’ambiente nel suo aspetto visivo. Conseguentemente la tutela paesaggistica intende preservare la conformazione dello stato dei luoghi, salvaguardando il territorio da qualsiasi trasformazione che sia esteticamente percepibile e include pertanto anche gli interventi realizzati su edifici compresi in ambiti vincolati nel loro complesso.

In sostanza per il Ministero, non solo la presenza del vincolo culturale, ma anche di quello paesaggistico impedisce di qualificare la ricostruzione non fedele come intervento di ristrutturazione.

Orientamenti della giurisprudenza. L’impostazione ministeriale risulta anche coerente con i consolidati orientamenti giurisprudenziali in materia.
In particolare, Cass. 28/07/2016, n. 33043, ha affermato che il regime ordinario della ristrutturazione edilizia non trova applicazione anche quando il vincolo paesaggistico riguarda una zona e non un singolo immobile.
Parimenti i giudici amministrativi hanno ripetutamente sottolineato come la locuzione immobili sottoposti a tutela debba essere intesa in senso ampio, non coincidendo con il singolo edificio ma comprendendo anche le aree e i terreni oggetto di tutela (si vedano ad esempio TAR Sardegna 05/12/2017, n. 772; C. Stato 29/12/2017, n. 6165; TAR Sardegna 27/01/2020, n. 61; TAR Campania-Napoli 16/06/2021, n. 4110).

ALCUNE CONSIDERAZIONI - Nell’incertezza derivante dai suesposti orientamenti contrastanti sarebbe auspicabile un intervento chiarificatore che definisca in modo inequivocabile l’ambito di applicazione della norma in discorso.
Si ritiene infatti che la rigida interpretazione consolidatasi nella giurisprudenza e ribadita dal Ministero della cultura nella risposta a interrogazione ponga vincoli all’attività edilizia inutili ed eccessivi, rischiando altresì di generare situazioni di iniquità o in casi estremi addirittura di compromettere gli interessi di tutela del territorio, rendendo difficile intervenire anche su immobili privi di pregio o addirittura non coerenti con l’assetto paesaggistico del territorio in cui ricadono.
Seguono alcune considerazioni tese a cercare un possibile punto di equilibrio.

I vincoli paesaggistici. Le aree tutelate per legge perché di interesse paesaggistico (es. territori costieri, parchi e riserve, ecc.) sono individuate dall’art. 142 del D. Leg.vo 42/2004.
A sua volta, l’art. 136 del D. Leg.vo 42/2004 individua quali immobili ed aree di interesse paesaggistico (se ed in quanto dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi e secondo le procedure di cui all’art. 138 del D. Leg.vo 42/2004 e seguenti):
a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, ivi compresi gli alberi monumentali;
b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati dalle disposizioni della Parte II del Codice, che si distinguono per la loro non comune bellezza;
c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici;
d) le bellezze panoramiche e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.

Differente natura dei vincoli. I vincoli di cui alle lettere a) e b) sono vincoli “puntuali”, cioè imposti sul singolo bene, e che pertanto certamente devono ricadere nell’applicazione dei limiti della “fedele ricostruzione” imposta dall’art. 3 del D.P.R. 380/2001.
Viceversa, i vincoli di cui alle lettere c) e d) - al pari di quelli di cui all’art. 142 del D. Leg.vo 42/200 - sono invece vincoli “diffusi”, che riguardano cioè intere zone o complessi di edifici. In tali ambiti, il limite della “fedele ricostruzione” dovrebbe, a parere di chi scrive, riguardare solamente gli immobili di “interesse storico-architettonico o storico-testimoniale”, come individuati dalla Circolare 04/03/2021, n. 4, la quale  a sua volta ripropone la distinzione già fatta dalla Circolare 42/2017, che al punto 6:
A) qualifica convenzionalmente come immobili di “interesse storico-architettonico o storico-testimoniale”, gli immobili la cui data di costruzione sia entro il 31/12/1945 (edifici definiti “di edilizia storica” dalla Circolare);
B) esclude di converso da tale qualifica gli immobili (edifici definiti quindi di “edilizia contemporanea”) la cui data di costruzione sia successiva al 31/12/1945.

Conclusioni. Riportare anche nel campo edilizio questa distinzione (operata dai menzionati documenti al fine di definire la portata del procedimento di autorizzazione paesaggistica da attivare) - e quindi applicando solo all’edilizia “storica” il limite della ricostruzione “fedele” (senza variazione di sagoma, prospetti, sedime e volumetria) - consentirebbe a nostro parere di coniugare con equilibrio e buonsenso, senza eccessi, il rigoroso rispetto del quadro normativo e delle esigenze di tutela del territorio.