Progetto di fattibilità e progetto definitivo nelle procedure di project financing

Questioni giuridiche 
In tema di partenariato pubblico privato (PPP, si veda I contratti di partenariato pubblico privato), il Consiglio di stato si è espresso in merito ad una procedura di project financing (o finanza di progetto) ad inziativa pubblica da aggiudicarsi mediante il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

La questione giuridica esaminata era relativa al valore e all’efficacia del progetto di fattibilità redatto dall’amministrazione e posto a base di gara, in rapporto alla successiva progettazione cui sono chiamati gli operatori economici concorrenti in procedura di project financing; ovvero fino a che punto questi ultimi sono vincolati in sede di progettazione delle indicazioni fornite dalla stazione appaltante in sede di fattibilità.

Per dar risposta a tale questione, il Consiglio di stato:
1. ha definito le caratteristiche essenziali della procedura di project financing
2. si è poi soffermato sui diversi livelli di progettazione previsti dal Codice dei contratti pubblici (D. Leg.vo 50/2016), con particolare riferimento al primo di essi, rappresentato proprio dal progetto di fattibilità dell’opera.

1. La Sent. C. Stato 12/04/2021, n. 2924, ha ricordato in primo luogo che il project financing è un sistema di realizzazione di lavori pubblici (o di servizi di pubblico interesse) incentrato su di un progetto, che presenta due caratteristiche fondamentali: risponde all’interesse pubblico dell’amministrazione a realizzare un’infrastruttura reputata necessaria per la collettività; si presenta come capace di generare flussi di cassa positivi che siano sufficienti a coprire i costi operativi. 
Prioritaria ed essenziale è la collaborazione con il privato per la predisposizione di un progetto di opera pubblica che sia finanziabile, ossia tale che, una volta portata a compimento, sia capace di realizzare utili idonei, quanto meno, a coprire i costi mediante la sua gestione.

2. Con riferimento ai livelli di progettazione, la sentenza ha riassunto le indicazioni normative in questo senso: il progetto di fattibilità, preceduto da una serie di indagini ed approfondimenti relativi a tutti i possibili profili di incidenza dell’opera nel territorio inteso nell’accezione più ampia possibile, conclude la prima fase della progettazione con la fissazione delle specifiche esigenze che l’amministrazione ritiene debbano essere necessariamente soddisfatte, anche mediante l’indicazione di specifiche caratteristiche prestazionali dell’opera; è rimesso, invece, al successivo livello di progettazione, rappresentato dal progetto definitivo predisposto dall'operatore economico privato, lo sviluppo delle caratteristiche strutturali e funzionali in conformità alle indicazioni fornite.

Conclusioni
Il Consiglio di stato ha concluso che il progetto di fattibilità che l’amministrazione è tenuta a porre a base di una procedura di project financing ad iniziativa pubblica ai sensi dell’art. 183, comma 1, del D. Leg.vo 50/2016, dovrà definire le caratteristiche essenziali dell’opera in base alle esigenze reputate necessarie, lasciando ai privati concorrenti, nella successiva fase di progettazione, la proposta delle misure tecniche reputate maggiormente idonee a dar attuazione ai predetti obiettivi; anche se, eventualmente, nel progetto di fattibilità siano descritte in maniera più puntuale le sue caratteristiche, il privato non potrà mai essere vincolato dal progetto di fattibilità al punto da non poter proporre soluzioni differenti che appaiano, a suo giudizio, ritenute maggiormente idonee al conseguimento delle esigenze manifestate dall’amministrazione.

L’amministrazione, del resto, necessita delle competenze del privato, poiché questi, quale impresa che opera in quel segmento di mercato, è meglio attrezzato a ricercare le soluzioni più adatte all’efficientamento del servizio già in sede di progettazione.

Conforta la conclusione raggiunta la previsione contenuta nella lett. a), dell’art. 183, comma 3, del D. Leg.vo 50/2016, secondo cui il bando può specificare che l’amministrazione aggiudicatrice ha la possibilità di richiedere al promotore specifico di apportare al progetto definitivo, da questi presentato, le modifiche eventualmente intervenute in fase di approvazione del progetto. 
La predetta norma rende evidente come la progettazione non sia vincolata una volta e per tutte alle regole fissate nel progetto di fattibilità, ma sia destinata a svilupparsi per successivi approfondimenti, l’ultimo dei quali può avvenire anche in fase di approvazione di un progetto definitivo già prescelto dall’amministrazione.