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Ultimo aggiornamento
21/05/2021

I contratti di Partenariato Pubblico Privato (PPP)

A cura di:
  • Emanuela Greco
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premessa

I contratti di partenariato pubblico privato (PPP) costituiscono una forma di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato finalizzata alla realizzazione di opere e alla gestione di servizi.

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CONTESTO NORMATIVO
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Definizione e norme del Codice appalti

La definizione formale del contratto di partenariato pubblico privato è fornita dalla lett. eee) dell’art. 3, comma 1, del D. Leg.vo 18/04/2016, n. 50 (Codice appalti): il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto, con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore.

 

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Provvedimenti ANAC e vari
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Linee guida ANAC

In attuazione dell’art. 181, comma 4, del D. Leg.vo 50/2016, la Delib. ANAC 28/03/2018, n. 318 ha adottato le Linee guida n. 9, recanti il Monitoraggio delle amministrazioni aggiudicatrici sull'attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato, che definiscono le modalità con le quali le amministrazioni aggiudicatrici,

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Schema di contratto ANAC

La Delib. ANAC 22/12/2020, n. 1116 - unitamente alla Determina del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. 1 del 05/01/2021 - ha approvato lo schema di Contratto di concessione per la progettazione, costruzione e gestione di opere pubbliche a diretto utilizzo della Pubblica amministrazione da realizzare in partenariato pubblico privato.

 

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Delibera ANAC su criticità e suggerimenti

La Delibera ANAC 219/2021, attraverso l’esame della casistica e della documentazione acquisita nel corso dell'attività di vigilanza svolta con riferimento ai contratti di PPP, ha individuato i settori di intervento, le tipologie contrattuali di maggiore diffusione e le criticità presenti con più frequenza nell’applicazione concreta dell'istituto.

 

La Delibera contiene una descrizione ragionata delle problematiche riscontrate nelle

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Circolare P.C.M. sulla trasmissione delle informazioni

Per quanto riguarda la contabilizzazione pubblica delle operazioni di PPP e il conseguente impatto su deficit e debito pubblico, si applicano i contenuti delle decisioni Eurostat.

L’ar

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Disciplina
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Ricavi dell’operatore economico

L’art. 180 del D. Leg.vo 50/2016 distingue i contratti di PPP in base al fatto che i ricavi di gestione dell’operatore economico provengano:

- dal canone riconosciuto dall’ente concedente (c.d. opere fredde). A fronte della disponibilità dell’opera o della domanda di servizi, l’amministrazione aggiudicatrice può scegliere di versare un canone all’operatore economico che è pro

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Trasferimento dei rischi all’operatore economico
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Importanza del trasferimento dei rischi

È l’allocazione del rischio in capo all’operatore economico specializzato che consente di ottenere benefici non conseguibili con uno o più contratti tradizionali di appalto.

Tali benefici sono sintetizzabili nella possibilità di realizzare un investimento, con l’apporto maggioritario di risorse private, finalizzato all’erogaz

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Tipologie di rischi

Il trasferimento del rischio in capo all’operatore economico comporta l’allocazione a quest’ultimo:

1. del rischio di costruzione, definito dalla lett. aaa) dell’art. 3, comma 1, del D. Leg.vo 50/2016 come il rischio legato al ritardo nei tempi di consegna, al non rispetto degli standard di progetto, all’aumento dei costi, a inconvenienti di tipo tecnico nell’opera e al mancato completamento dell’opera.

L’assunzione del rischio da parte del privato implica che non siano ammessi pagamenti pubblici non correlati alle condizioni prestabilite per la costruzione dell’opera. L’eventualità che il soggetto pubblico corrisponda quanto stabilito nel contratto indipendentemente dalla verifica dello stato di avanzamento effettivo della realizzazione dell’infrastruttura o ripiani ogni costo aggiuntivo emerso, quale ne sia la causa, comporta, invece, l’assunzione del rischio di costruzione da parte del soggetto pubblico.

In tale categoria si distinguono ad esempio:

- rischio di progettazione, connesso alla sopravvenienza di necessari interventi di modifica del progetto, derivanti da errori o omissioni di progettazione, tali da incidere significativamente su tempi e costi di realizzazione dell’opera;

- rischio di esecuzione dell’opera difforme dal progetto, collegato al mancato rispetto degli standard di progetto;

- rischio di aumento del costo dei fattori produttivi o di inadeguatezza o indisponibilità di quelli previsti nel progetto;

- rischio di errata valutazione dei costi e tempi di costruzione;

- rischio di inadempimenti contrattuali di fornitori e subappaltatori;

- rischio di inaffidabilità e inadeguatezza della tecnologia uti

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Analisi preventiva dei rischi

L’analisi della ripartizione dei rischi e dei benefici tra la pubblica amministrazione e il partner privato è una questione centrale nei contratti di PPP.

L’amministrazione dovrà, di volta in volta, in relazione allo specifico progetto, individuare i rischi che possono essere ad esso connessi, ponendo attenzione, in particolare, a quei rischi che possono, con ragionevole certezza, ritenersi a caric

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L’equilibrio economico finanziario

L’equilibrio economico finanziario N1 rappresenta il presupposto per la corretta allocazione dei rischi e si realizza quando i flussi di cassa derivanti dai ricavi del contratto coprono i flussi di cassa derivanti dai costi ammessi per l’esecuzione del contratto, inclusi quelli relativi all’ammortamento del capitale investito netto e alla remunerazione dello stesso ad un tasso che può essere definito congruo e quelli richiesti per versare le imposte.

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Procedure di affidamento

L’art. 181 del D. Leg.vo 50/2016 stabilisce che la scelta dell’operatore economico avviene con procedure ad evidenza pubblica anche mediante dialogo competitivo.

 

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Finanziamento del progetto

Come illustrato di seguito nella descrizione delle tipologie di c

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Contratto
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Funzione

È compito del contratto definire e riflettere in termini adeguati la convenienza a ricorrere al PPP piuttosto che all’appalto, sulla base delle risultanze dell’istruttoria preventiva effettuata dall’amministrazione con riferimento all’analisi della domanda e dell’offerta del servizio, della sostenibilità economico-finanziaria ed economico-sociale dell’operazione, dell’analisi di value for money, nonché della natura e intensità dei diversi rischi in essa presenti.

 

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Contenuto

Il contratto definisce:

- i rischi trasferiti;

- le modalità di monitoraggio della loro permanenza entro il ciclo di vita del rapporto contrattuale;

- le conseguenze derivanti dalla anticipata estinzione del contratto, tali da comportare la permanenza dei rischi trasferiti in capo all’operatore economico.

 

Inoltre, le Linee guida n. 9 indicano che le amministrazioni aggiudicatrici devono prevedere che il contratto di PPP disciplini almeno i seguenti aspetti:

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Schema di contratto

Ricordiamo che la Delib. ANAC 22/12/2020, n. 1116, ha approvato lo schema di Contratto di concessione per la progettazione, costruzione e gestione di opere pubbliche a diretto utilizzo della Pubblica amministrazione da realizzare in partenariato pubblico privato Visualizza PD

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La matrice dei rischi

Il contratto di PPP deve riportare in allegato l’offerta aggiudicata e la matrice dei rischi.

La matrice dei rischi è il documento in cui vengono individuati e ripartiti tra le parti del rapporto concessorio i rischi connessi all’operazione (nonché le misure idonee, se non ad eliminare, quanto meno a ridurre il concreto verificarsi dei rischi individuati) ed assume un ruolo di spiccata rilevanza.

Certamente è da evitare la scarsa analisi preventiva dei rischi insiti nei diversi interventi, con la predisposizione di una matrice di rischi approssimativa o con rinvii a documenti di gara inconferenti.

 

La matrice dei rischi è elaborata dal RUP, o da altro soggetto individuato in conformità al regolamento organizzativo dell’amministrazione, ed è definita caso per caso sulla base delle caratteristiche specifiche della prestazione oggetto del contratto, con l’obiettivo di disciplinare ex-ante modalità e limiti di revisione delle condizioni economico-finanziarie poste a base del PEF e offerte in sede di gara.

 

La matrice dei rischi è utilizzata in fase di programmazione della procedura di gara:

- per la redazione del documento di fattibilità economica e finanziaria;

- per verificare la convenienza del ricorso al PPP rispetto ad un appalto tradizionale;

- per la corretta indizione della fase procedimentale.

 

La matrice dei rischi è inoltre:

- posta a base di gara;

- utilizzata come elemento di valutazione dell’offerta;

- utilizzata in fase di esecuzione, per il monitoraggio dei rischi.

 

Al fine della costruzione della matrice dei rischi, devono considerarsi i seguenti aspetti:

- identificazione del rischio, ovvero l’individuazione di tutti quegli eventi, la cui responsabilità non è necessariamente imputabile alle parti, che potrebbero influire sull’affidamento nella fase di progettazione, di costruzione dell’infrastruttura o di gestione del servizio;

- risk assessment, ovvero la valutazione della probabilità del verificarsi di un evento associato ad un rischio e dei costi che ne possono derivare; è importante definire anche il momento in cui l’evento negativo si potrebbe verificare e valutarne gli effetti;

- risk management, ovvero individuazione dei meccanismi che permettono di minimizzare gli effetti derivanti da un evento;

- allocazione del rischio al soggetto pubblico e/o privato, indicando se necessario nella matrice le circostanze per le quali il rischio è a carico del soggetto pubblico e quelle per cui è a carico del soggetto privato, e prevedendo una circoscritta rinegoziazione del contratto quando le informazioni a disposizione dell’amministrazione non consentano l’idonea allocazione di alcuni rischi specifici ex-ante e per tutta la durata del contratto;

- corrispondenza tra rischio e trattamento dello stesso all’interno del contratto di PPP, effettuata mediante l’individuazione dell’articolo che disciplina lo stesso.

 

È possibile suddividere la matrice dei rischi in relazione alle diverse fasi del ciclo di vita del contratto, ripartendo, quindi, l’elenco dei rischi in relazione alla fase preliminare al bando/progettuale/di costruzione/gestione.

Le amministrazioni aggiudicatrici possono chiedere agli operatori economici di indicare nei rispettivi PEF le modalità di copertura o gestione dei rischi, riportandone anche i connessi costi. In tal caso, tali elementi sono oggetto di valutazione della proposta da parte delle amministrazioni.

 

In caso di variazioni contrattuali o revisioni del piano economico e finanziario, le amministrazioni aggiudicatrici devono accertare che le modifiche apportate non alterino l’allocazione dei rischi già definita nella documentazione contrattuale e riportata nella relativa matrice, dando atto di tale valutazione nell’ambito dell’atto con il quale si apporta la modifica.

 

Nelle Linee guida n. 9 (par. 5.7 R, della Delib. ANAC 28/03/2018, n. 318), è riportato, a titolo esemplificativo, un modello di matrice dei rischi.

 

ESEMPIO DI MATRICE DEI RISCHI

 

Tipo di rischio

Probabilità del verificarsi del rischio (valori percentuali o valori qualitativi: ad es. nulla, minima, bassa, media, alta)

Maggiori costi (variazioni percentuali/valori in euro) e/o ritardi associati al verificarsi del rischio (giorni/mesi, etc.)

Strumenti per la mitigazione del rischio

Rischio a carico del pubblico (SI/NO)

Rischio a carico del privato (SI/NO)

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Flusso informativo per il monitoraggio sui rischi

Ai fini del controllo sul mantenimento in capo al privato dei rischi allo stesso trasferiti, l’amministrazione aggiudicatrice deve disporre dei dati relativi alla gestione dei lavori e dei servizi e deve monitorarne periodicame

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Resoconto economico-gestionale

Le amministrazioni aggiudicatrici, per il tramite del Rup (coadiuvato dal direttore dei lavori o dal direttore dell’esecuzione), devono acquisire un periodico resoconto economico-gestionale sull’esecuzione del contratto, nel quale sia evidenz

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Revisione

Il verificarsi di fatti non riconducibili all’operatore economico che incidono sull’equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione da attuare mediante

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Recesso

In caso di mancato accordo sul riequilibrio del piano economico finanziario, le parti possono recedere dal con

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Tipologie di contratto
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Finanza di progetto (o project financing)
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Caratteristiche

Con il termine finanza di progetto - o project financing - ci si riferisce a una procedura di affidamento volta alla realizzazione di lavori pubblici o di lavori di p

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Bando di gara

Il bando di gara è pubblicato ponendo a base di gara il progetto di fattibilità predisposto dall’amministrazione aggiudicatrice e redatto dal personale delle amministrazioni aggiudicatrici in possesso dei requisiti soggettivi necessari per la sua predisposizione.

 

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Offerte

Le offerte devono contenere:

- un progetto definitivo;

- una bozza di convenzione;

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Esame delle offerte

Le amministrazioni aggiudicatrici valutano le offerte presentate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. Si veda in proposito L'offerta economicamente più vantaggiosa per l'aggiudicazione dei contratti pubblici.

L’esame delle proposte è esteso agli aspetti rel

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Stipulazione del contratto e cauzioni

La stipulazione del contratto di concessione può avvenire solamente a seguito della conclusione, con esito positivo, della procedura di approvazione del progetto definitivo e della accettazione delle modifiche progettuali

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Proposte a iniziativa privata

Gli operatori economici N2 possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, anche se presenti negli strumenti di programmazione approvati dall’amministrazione aggiudicatrice N3.

 

La procedura di project financing a iniziativa privata, prevista dall’art. 183, comma 15, del D. Leg.vo 50/2016, si articola in due serie procedimentali strutturalmente autonome:

1. la prima fase, di selezione del progetto di pubblico interesse, è intesa alla valutazione della fattibilità che giustifichi l’accoglimento della proposta formulata dall’aspirante promotore;

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Società di progetto

Il bando di gara per l’affidamento di una concessione per la realizzazione e/o gestione di una infrastruttura o di un nuovo servizio di pubblica utilità, nonché la gara per la finanza di progetto di cui all’art. 183 del D. Leg.vo 50/2016, devono prevedere che l’aggiudicatario abbia la facoltà, dopo l’aggiudicazione, di costituire una

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Locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità
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Caratteristiche

Per la realizzazione, l’acquisizione ed il completamento di opere pubbliche o di pubblica utilità i committenti possono avvalersi anche del contratto di locazione finanziaria (o leasing in costruendo), di cui all’art.

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Bando di gara

Il bando determina:

- i requisiti soggettivi, funzionali, economici, tecnico-reali

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Soggetto finanziatore

L’offerente può essere anche una associazione temporanea costituita dal soggetto finanziatore e dal soggetto realizzatore, responsabili, ciascuno, in relazione alla specifica obbligazione assunta, ovvero un contraente generale.

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Contratto di disponibilità
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Caratteristiche

Si tratta di un contratto mediante il quale sono affidate, a rischio e a spesa dell'affidatario, la costruzione e la messa a disposizione a favore dell'amministrazione aggiudicatrice di un'opera di proprietà privata destinata all'esercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettiv

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Corrispettivo per l’affidatario

L’affidatario del contratto di disponibilità è retribuito con i seguenti corrispettivi:

- un canone di disponibilità

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Obblighi e rischi dell’affidatario

L’affidatario assume il rischio della costruzione e della gestione tecnica dell’opera per il periodo di messa a disposizione dell’amministrazione aggiudicatrice.

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Compiti dell'amministrazione aggiudicatrice

Il bando di gara è pubblicato ponendo a base di gara un capitolato prestazionale predisposto dall’amministrazione aggiudicatrice, che indi

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Adempimenti del privato/affidatario

Le offerte devono contenere un progetto di fattibilità rispondente alle caratteristiche indicate in sede di gara e sono corredate dalla garanzia per la partecipazione alla procedura.

Il soggetto aggiudicatario è tenuto a prestare la garanzia definitiva di cui all’

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Interventi di sussidiarietà orizzontale
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Tipologie

L’art. 189 del D. Leg.vo 50/2016 prevede due dive

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La gestione di aree

Le aree riservate al verde pubblico urbano e gli immobili di origine rurale, riservati alle attività collettive sociali e culturali di quartiere, con esclusione degli immobili

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Realizzazione di opere di interesse locale

Per la realizzazione di opere di interesse locale, gruppi di cittadini organizzati possono formulare all’ente locale territoriale competente proposte operative di pronta realizzabilità, nel rispetto degli strumenti urbanistici vigenti o delle clausole di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati, indicandone i

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Baratto amministrativo

Ai sensi dell’art. 190 del D. Leg.vo 50/2016, gli enti territoriali possono definire con apposita delibera i criteri e le condizioni per la realizzazione di contratti di partenariato sociale, sulla base di

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Cessione di immobili in cambio di opere

Si tratta di un contratto che ha ad oggetto la progettazione e realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità da parte di un soggetto privato a fronte del trasferimento a quest’ultimo della proprietà beni immobili appartenenti alla stazione appaltante.

 

Secondo l’

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