Mancata indicazione costi manodopera e ammissibilità eccezionale soccorso istruttorio

MANCATA INDICAZIONE COSTI MANODOPERA SOCCORSO ISTRUTTORIO - La questione sottoposta all’ANAC riguardava la legittimità di un provvedimento di esclusione adottato nei confronti di un’offerta priva dell’indicazione dei costi della manodopera e di sicurezza. L’operatore escluso aveva contestato la sua estromissione dalla gara, poiché il disciplinare di gara e la modulistica predisposti dalla centrale unica di committenza non richiedevano in modo esplicito la separata indicazione dei costi della manodopera, configurando una disciplina di gara potenzialmente fuorviante per gli operatori economici.

Considerazioni ANAC
L'ANAC, con la Delibera del 19/02/2025, n. 50, ha svolto le seguenti considerazioni:
- l'art. 41, comma 14, del D. Leg.vo 36/2023 prevede che nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera;
- ai sensi dell'art. 108, comma 9, del D. Leg.vo 36/2023, l'operatore economico indica nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale;
- secondo la giurisprudenza: a) la mancata separata indicazione dei costi della manodopera comporta l’esclusione dell’impresa dalla gara; b) tale omissione non può essere sanata mediante la procedura del soccorso istruttorio; c) l’esclusione dalla gara va disposta anche in assenza di specificazione ossia di espressa comminatoria, in tal senso, ad opera della legge di gara; d) i costi della sicurezza e della manodopera non possono essere neppure ricostruiti in via postuma, in sede di verifica di congruità. Tali costi debbono essere espressamente indicati e giammai soltanto considerati o comunque contemplati (si veda la Sent. C. Stato 21/05/2024, n. 4502);
- a tale regola generale fa eccezione la presenza di clausole e di modelli che non consentano ai concorrenti di indicare espressamente i costi della manodopera nell’ambito della propria offerta economica; si tratta di modelli predisposti dalla stazione appaltante in modo tale da rendere materialmente impossibile il loro effettivo inserimento (si veda la Corte di Giustizia UE, sentenza 02/05/2019, causa C-309/18; Sent. C. Stato Ad. Plen. 02/04/2020, n. 7);
- la giurisprudenza ha interpretato in modo rigoroso la nozione di materiale impossibilità di separata indicazione; la non editabilità dei moduli dichiarativi predisposti dalla stazione appaltante non è di per sé preclusiva dell'integrazione ad opera dell’offerente (Sent. C. Stato 08/04/2021, n. 2839).

Conclusioni ANAC
In caso di omessa indicazione dei costi della manodopera, l'ANAC ha concluso che (come già chiarito con precedente Delibera 15/2025) per l’ammissibilità, in via eccezionale, del soccorso istruttorio devono sussistere almeno 2 condizioni imprescindibili, consistenti:
1. nell’impossibilità di inserire nel modello predisposto dalla stazione appaltante i costi della manodopera, perché mancante di qualunque riferimento agli stessi e
2. nella contemporanea assenza di qualsivoglia previsione in merito da parte della lex specialis.
Nel caso di specie, sempre che si trattasse di forniture con posa in opera (per quelle senza posa in opera vige il principio escludente di cui all'art. 108, comma 9, del D. Leg.vo 36/2023), la lex specialis non prevedeva alcuna indicazione relativa all’indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza; pertanto, qualora la modulistica fosse risultata effettivamente tale da rendere impossibile l’indicazione dei costi, la stazione appaltante avrebbe potuto procedere all'attivazione del soccorso istruttorio.