Mutamento di destinazione d’uso, regole dopo il Salva Casa e chiarimenti del MIT

CAMBIO DESTINAZIONE USO SALVA CASA LINEE GUIDA MIT - Il D.L. 69/2024 (c.d. “Decreto Salva Casa”, convertito in legge dalla L. 105/2024) ha innovato l’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 in materia di modifica alla destinazione d’uso degli immobili, con il principale obiettivo di semplificare il ricorso all’istituto.
In seguito, sono state divulgate dal Ministero delle infrastrutture e trasporti (MIT) linee di indirizzo e criteri interpretativi, i cui orientamenti, seppure non vincolanti, hanno l’obiettivo di “inquadrare il contesto applicativo del provvedimento e facilitarne l’attuazione da parte delle amministrazioni competenti”.

CRITICITÀ APPLICATIVE DELLE SEMPLIFICAZIONI SUL CAMBIO DI DESTINAZIONE USO - Nella prima fase applicativa della riforma, sono emersi dubbi interpretativi in merito all’applicabilità o meno ai cambi di destinazione d’uso di eventuali disposizioni più restrittive già presenti negli strumenti urbanistici comunali.
Alcune amministrazioni si sono espresse in senso negativo, come ad esempio Roma Capitale, che con una circolare di ottobre 2024 aveva sottolineato come le sopravvenute modifiche del regime edilizio da parte del legislatore statale “non possono impattare sulle scelte urbanistiche precedentemente approvate, pena la loro vanificazione”, nel rispetto dell’autonomia statutaria e normativa dei comuni nonché delle prerogative costituzionali conferite alle regioni e agli enti locali. A supporto di tale tesi, si veda C. Stato 24/04/2023, n. 4110.
Sul punto, sono intervenute le linee di indirizzo e i criteri interpretativi del MIT, come di seguito indicato.

LE CATEGORIE FUNZIONALI  NEL TU EDILIZIA - L’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 definisce il mutamento di destinazione d’uso “urbanisticamente rilevante” quello che comporta l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle contemplate dall’articolo stesso:
a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.

DEFINIZIONE DI MUTAMENTO DELLA DESTINAZIONE D’USO “SENZA OPERE” - In primo luogo, con la novella normativa si va a chiarire che il mutamento della destinazione d'uso si considera “senza opere” se non comporta l'esecuzione di opere edilizie, oppure se le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi di cui all'art. 6 del D.P.R. 380/2001 (regime dell’edilizia libera).
La novità principale introdotta dal decreto sta tuttavia nei nuovi commi 1-bis e 1-ter, art. 23-ter del D.P.R. 380/2001, come di seguito illustrata.

MUTAMENTO NELLA STESSA CATEGORIA (comma 1-bis) -Le linee di indirizzo del MIT definiscono tale casistica come “mutamento di destinazione d’uso orizzontale”.
Il mutamento della destinazione d’uso(sia con opere che senza opere) della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, ovviamente nel rispetto delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni (vedi di seguito quanto chiarito dal MIT sul punto).

MUTAMENTO TRA CATEGORIE DIVERSE (comma 1-ter) - Le linee di indirizzo del MIT definiscono tale casistica come “mutamento di destinazione d’uso verticale”.
Il mutamento della destinazione d’uso(sia con opere che senza opere, seppure chiaramente il cambio di destinazione senza opere in questo caso sia piuttosto difficile) della singola unità immobiliare tra diverse categorie funzionali è sempre consentito, per le unità ubicate in edifici in zone A (centro storico), B (zone totalmente o parzialmente edificate diverse dai centri storici) o C (zone destinate a nuovi complessi insediativi) di cui all’art. 2 del D.M. 1444/1968, o equipollenti, anche qui nel rispetto delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni (vedi di seguito quanto chiarito dal MIT sul punto), e inoltre nel rispetto delle ulteriori specifiche dettate dal comma 1-quater.
Il comma 1-quater, sempre a proposito del mutamento della destinazione d’uso con opere o senza opere di singola unità immobiliare tra diverse categorie funzionali :
* ribadisce che è sempre consentito il mutamento della destinazione d’uso (sia con opere che senza opere) della singola unità immobiliare tra diverse categorie funzionali, anche quando finalizzata a qualificare l’unità conformemente alla destinazione prevalente delle altre unità immobiliari presenti nell’immobile;
* l’intervento non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale - previsto dal D.M. 1444/1968 o da norme regionali - né al vincolo della dotazione minima obbligatoria dei parcheggi, previsto dalla L. 1150/1942 (vedi di seguito quanto chiarito dal MIT sul punto);
* resta fermo il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria (vedi di seguito quanto chiarito dal MIT in merito alla non debenza degli oneri di urbanizzazione primaria);
* per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate, quanto disposto dai commi 1-ter, 1-quater e 1-quinquies, sopra descritti, è consentito solo in base alla legislazione regionale, la quale prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le norme in questione si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate.

GLI INDIRIZZI INTERPRETATIVI RESI DAL MIT - Il documento del Ministero si è espresso su vari punti della disciplina sopra descritta.

Le “specifiche condizioni” che i comuni possono fissare. Su questo punto, che è apparso uno dei più critici in funzione delle interpretazioni restrittive proposte da alcune amministrazioni, il MIT ritiene che:
* quanto disposto dal novellato art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 prevale sulle previsioni restrittive o impeditive contenute negli strumenti urbanistici comunali vigenti;
* di conseguenza, le “specifiche condizioni” che i comuni possono imporre non potranno essere implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti;
* tali condizioni dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, dovranno risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni, e non potranno riferirsi anche alle modalità di realizzazione degli interventi nelle ipotesi di esecuzione di opere edilizie contestuale al mutamento stesso.

La deroga all’assolvimento degli oneri urbanistici. Su questo punto, il MIT ritiene che la non assoggettabilità all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale opera non solo in carenza, ma anche in presenza di specifiche disposizioni della pianificazione urbanistica.

La non debenza degli oneri di urbanizzazione primaria. Su questo punto, il MIT ritiene che gli oneri di urbanizzazione primaria non siano dovuti nemmeno nei casi di mutamento di destinazione d’uso tra diverse categorie funzionali (comma 1-ter, art. 23-ter del D.P.R. 380/2001) neppure in presenza di diverse previsioni poste dalla normativa regolamentare comunale.
Secondo il MIT, inoltre, nei casi di mutamento di destinazione d’uso nella stessa categoria funzionale (comma 1-bis, art. 23-ter del D.P.R. 380/2001), non è dovuto il pagamento né degli oneri di urbanizzazione primaria né di quelli di urbanizzazione secondaria.

TITOLO EDILIZIO NECESSARIO- Ai sensi dell’art. 23-ter, D.P.R. 380/2001, comma 1-quinquies (introdotto dal D.L. 69/2024), è previsto che:
* il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre soggetto a SCIA;
* il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare tra diverse categorie funzionali è soggetto al titolo richiesto per l'esecuzione delle opere necessarie al mutamento di destinazione d'uso, ma se le opere sono soggette a CILA, si applica comunque la SCIA.

RIEPILOGO TITOLI EDILIZI -Si riporta di seguito un riepilogo delle procedure edilizie da attivare per il cambio di destinazione d’uso, in forma tabellare, valido sia per i casi di cambio “orizzontale” (nella stessa categoria funzionale) che di cambio “verticale” (tra diverse categorie funzionali).