Cambio d’uso da garage a civile abitazione, variazione essenziale rispetto al progetto

FATTISPECIE - Nel caso di specie si trattava di un intervento di demolizione di tre manufatti preesistenti e di ricostruzione di un solo edificio, costituito da un piano interrato adibito a garage, un piano terra adibito ad abitazione e un piano sottotetto non abitabile.
Dal sopralluogo risultava che il manufatto costituiva un organismo edilizio diverso da quello assentito, soggetto alla sanzione demolitoria integrale prevista per le c.d. difformità totali/variazioni essenziali ex art. 31, D.P.R. 380/2001. Era emerso, tra l’altro:
- nel piano interrato, una modifica della destinazione dell’esistente volumetria da garage ad abitazione;
- nel piano terra, un aumento di volumetria;
- al piano sottotetto, il recupero della destinazione abitativa della volumetria ivi esistente originariamente prevista (in progetto) come inutilizzabile.

CLASSIFICAZIONE DELL’INTERVENTO E DISCIPLINA SANZIONATORIA - C. Stato 21/06/2023, n. 6085 ha innanzi tutto rilevato l’impossibilità di inquadrare l’intervento nel novero della ristrutturazione, in quanto per nuove costruzioni devono intendersi non sono solo quelle effettuate su aree libere, ma tutte quelle iniziative edilizie che trasformano un preesistente edificio in uno oggettivamente diverso in relazione all’entità ed alla consistenza delle modifiche. Nel caso in questione il nuovo edificio, prendendo il posto di tre manufatti precedentemente esistenti e demoliti, andava qualificato come nuova costruzione (vedi anche Ristrutturazione con demo-ricostruzione, limiti dopo il D.L. 76/2020).
Inoltre, secondo il Consiglio, anche a voler valutare isolatamente l’abusiva trasformazione del garage in unità abitativa, la stessa comunque non potrebbe essere ricondotta nello spettro applicativo della ristrutturazione edilizia, in quanto non ne sussistono i presupposti applicativi, essendosi al cospetto di una variazione essenziale.
In proposito è stato ricordato che, per costante giurisprudenza, la disciplina sanzionatoria degli abusi nelle costruzioni contempla tre fattispecie ordinate secondo la gravità dell'abuso:
- l'ipotesi di interventi in assenza di permesso o di totale difformità;
- l'ipotesi intermedia di variazioni essenziali dal titolo edilizio;
- l'ipotesi residuale della parziale difformità da esso.

ASSENZA DEL PERMESSO O TOTALE DIFFORMITÀ - L'assenza di permesso consiste nella sua insussistenza oggettiva per l'opera realizzata. L'art. 31, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede anche una figura di mancanza sostanziale del permesso, che si verifica quando vi è difformità totale dell'opera rispetto a quanto previsto nel titolo, pur sussistente.
Si ha difformità totale quando sia realizzato un organismo edilizio:
- integralmente diverso per caratteristiche tipologiche architettoniche ed edilizie;
- integralmente diverso per caratteristiche planovolumetriche, e cioè nella forma, nella collocazione e distribuzione dei volumi;
- integralmente diverso per caratteristiche di utilizzazione (la destinazione d'uso derivante dai caratteri fisici dell'organismo edilizio stesso);
- integralmente diverso perché comportante la costituzione di volumi nuovi ed autonomi.

VARIAZIONE ESSENZIALE - Accanto a tali forme di abuso, l'art. 32 del D.P.R. 380/2001 regola la fattispecie dell'esecuzione di opere in "variazione essenziale" rispetto al progetto approvato. Tale tipo di abuso è parificato, quanto alle conseguenze, al caso di mancanza di permesso di costruire e di difformità totale, salvo che per gli effetti penali. Le variazioni essenziali sono soggette alla più lieve pena prevista per l'ipotesi della lett. a) dell'articolo 44, D.P.R. 380/2001.
Ai sensi del suddetto art. 32, sussiste variazione essenziale esclusivamente in presenza di una o più delle seguenti condizioni:
a) mutamento di destinazione d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal D.M. 02/04/1968;
b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato, ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza;
d) mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentite;
e) violazione della normativa edilizia antisismica.

DIFFORMITÀ PARZIALE - Infine, il caso della difformità parziale dal permesso di costruire per le nuove costruzioni, previsto e regolato dall'art. 34 del D.P.R. 380/2001, si configura invece quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera.

TRASFORMAZIONE DEL GARAGE IN CIVILE ABITAZIONE - Ciò posto, i giudici hanno rinvenuto la ricorrenza della fattispecie di variante essenziale, avuto riguardo alla trasformazione del previsto garage in unità abitabile, nel rispetto del principio secondo il quale costituiscono cambi di destinazioni d’uso con incremento di volumi abitabili quelli che abbiano come conseguenza un incremento del numero di abitanti insediabili, in una determinata zona, modificando conseguentemente il rapporto abitanti/standard previsto dalla pianificazione urbanistica generale.
Pertanto non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage o di una soffitta in un locale abitabile; a differenza dell’ipotesi in cui il garage venga trasformato - con o senza opere - in magazzino o deposito, rimanendo quindi spazio accessorio, senza permanenza di persone (con operatività, tra l’altro, del comma 2 dell'art. 32 del D.P.R. 380/2001, il quale precisa che "non possono ritenersi comunque variazioni essenziali quelle che incidono sulla entità delle cubature accessorie, sui volumi tecnici e sulla distribuzione interna delle singole unità abitative").
In sostanza la trasformazione in vano destinato alla residenza, anche a tralasciare i profili igienico-sanitari di abitabilità, si configura come un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l'originario permesso di costruire.
Sul punto il Consiglio ha ribadito (v. sentenza 24/04/2023, n. 4110) che, anche successivamente alla riforma introdotta dal D.L. 76/2020, le modifiche di destinazione d’uso che possono conseguire agli interventi riconducibili al concetto di manutenzione straordinaria sono solo quelle tra categorie urbanistiche omogenee, tale essendo l’inequivoco significato della dicitura “urbanisticamente rilevanti” e “non implicanti aumento del carico urbanistico” previsto dall’art. 3, D.P.R. 380/2001, comma 1, lett. b), anche nella sua attuale formulazione (vedi la Nota Modifica destinazione d’uso in manutenzione straordinaria dopo il D.L. 76/2020).

CONCLUSIONI - Le opere abusive in contestazione (la variazione della destinazione d'uso da garage a civile abitazione) avevano dunque determinato la realizzazione di un intervento edilizio con variazioni essenziali rispetto al progetto assentito con il titolo edilizio in precedenza rilasciato. Ed infatti, l'incremento della volumetria del manufatto aveva comportato l’aumento della cubatura rispetto al progetto approvato e una modifica sostanziale dei parametri urbanistico-edilizi urbanisticamente rilevante per aver convertito l'originario spazio accessorio adibito a garage in superficie e cubatura residenziale, a discapito degli standard parametrati in relazione alla superficie ed alla volumetria abitabile originaria dell'immobile e per aver così aggravato il carico urbanistico di zona.
Si trattava quindi di intervento che, per le relative implicazioni di trasformazione del territorio sotto il profilo del carico insediativo, necessita del permesso di costruire ai sensi dell’art. 32, D.P.R. 380/2001, comma 1, lett. a).
Il diverso carico urbanistico e, dunque, la maggiore necessità di standard non dipende dal manufatto edilizio in sé considerato, quanto piuttosto dalla sua destinazione e dall'attività che in esso vi si svolge, discendendo da tali ultimi elementi il suo inserimento in una specifica categoria funzionale e la necessità di una diversa dotazione di aree e spazi pubblici.