Necessità del piano attuativo e permesso di costruire in zone urbanizzate

PRINCIPI GENERALI - Secondo il TAR Campania-Napoli 18/06/2020, n. 2476, costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni degli strumenti urbanistici che impongono per una determinata zona la pianificazione di dettaglio e che sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo.
Da tale principio discende:
- che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (C. Stato, 01/04/1997, n. 300; TAR Campania-Napoli 04/09/2017, n. 4240);
- che, in presenza di una normativa urbanistica generale, che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa;
- l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio (C. Stato 10/06/2010, n. 3699).

La mera esistenza di infrastrutture (strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, ecc.) all'interno e all'esterno, del comparto attinto dall'attività edificatoria assentita senza previa approvazione dello strumento attuativo non implica anche quell'adeguatezza e quella proporzionalità delle opere in parola rispetto all'aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all'ulteriore aggravio derivante da nuove costruzioni.
Ed infatti, i piani particolareggiati e i piani di lottizzazione hanno lo scopo di garantire che all'edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, le quali, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Cosicché può prescindersi dalle convenzioni urbanistiche solo quando detti standards siano altrimenti rispettati. Diversamente opinando, col rilascio di singoli permessi di costruire in area non urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati a utilizzare l'intera proprietà a fini privati, scaricando interamente sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti (C. Stato 03/03/2004, n. 1013).

NECESSITÀ DEL PIANO ATTUATIVO - Ciò posto, è evidente che, ove si tratti di asservire per la prima volta a insediamenti edilizi aree non ancora urbanizzate - che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente aggregato abitativo, la realizzazione o il potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria volte a soddisfare le esigenze della collettività - si rende necessario un piano esecutivo (particolareggiato o di lottizzazione), quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire.
In tali casi deve essere rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell'approvazione del piano regolatore generale e dello strumento urbanistico attuativo, in modo da garantire una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico.
Il piano esecutivo, previsto dallo strumento urbanistico generale come presupposto dell'edificazione, non ammette, cioè, equipollenti, nel senso che, in sede amministrativa o giurisdizionale, non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile realizzare costruzioni, che, ad avviso del legislatore, incidono negativamente sul razionale assetto del territorio, vanificando la funzione del piano attuativo, la cui approvazione può essere stimolata dall'interessato, con gli strumenti consentiti dal sistema (C. Stato 03/03/2004, n. 1013; C. Stato 19/02/2008, n. 531).

Zone parzialmente edificate
L'indefettibilità dello strumento urbanistico attuativo neppure viene meno nelle ipotesi di zone edificate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto; zone nelle quali si prospetti, quindi, l'esigenza di raccordare armonicamente le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano e di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti, tanto più quando il nuovo intervento edilizio, per le sue dimensioni, abbia un consistente impatto sull'assetto territoriale e nelle quali la preventiva redazione di un piano attuativo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio si ponga, in definitiva, come imprescindibile.
Pertanto non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate.

In applicazione di tali principi è stato ritenuto dalla giurisprudenza che:
- il diniego di una concessione edilizia volta alla costruzione di un fabbricato possa essere legittimamente opposto, allorquando sia verificata, sulla base della reale situazione dell'area, l'effettiva esigenza della redazione di un piano particolareggiato;
- è legittimo il diniego di concessione edilizia in presenza di un insediamento su un'area da destinare ad urbanizzazione, quando l'adozione di un nuovo piano attuativo sia giustificata in virtù dell'insufficiente urbanizzazione primaria e secondaria della zona.

Nel caso di specie il TAR ha confermato quindi il diniego del permesso di costruire alla ricorrente che si era limitata ad affermare in modo del tutto generico l’esistenza dei i servizi utili della collettività (rete fognaria, idrica, elettrica, telefonica, del metano e della pubblica illuminazione) senza portare alcun elemento dimostrativo sull’effettivo dimensionamento di tali servizi e sull’esistenza e sufficiente di altre opere di urbanizzazione e infrastrutture quali scuole, parcheggi, campi sportivi e una sufficiente rete stradale.
In altri termini la ricorrente non aveva dimostrato che le opere di urbanizzazione presenti in sito fossero qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare le esigenze della comunità locale.

PRESUPPOSTI PER IL RILASCIO DEL TITOLO IN ASSENZA DI PIANO ATTUATIVO - Infine il TAR ha fornito il seguente elenco esemplificativo dei presupposti che potrebbero consentire il rilascio del titolo in assenza del piano di dettaglio:
- tutte le strade e tutti i marciapiedi esistenti hanno ampiezza adeguata rispetto alle caratteristiche del traffico automobilistico e pedonale in un contesto abitativo divenuto ad elevata densità;
- tutte le strade sono costeggiate da marciapiedi e dotate di impianti di illuminazione;
- la rete stradale assicura l'ordinato andamento del traffico di zona ed è organicamente raccordata a quella dei comparti adiacenti;
- la portata del sistema fognario è proporzionata all'incremento demografico ed edilizio del comparto;
- la rete di distribuzione dell'acqua, dell'energia elettrica e del gas è completamente ramificata entro l'intero agglomerato formatosi in assenza di pianificazione esecutiva;
- tale agglomerato è dotato di verde pubblico e di parcheggi in maniera sufficiente;
- esistono in zona attrezzature pubbliche, scuole ed edifici di culto idoneamente dimensionati.

Sul tema si veda anche la Nota Permesso di costruire, piano attuativo e caratteristiche del lotto intercluso.