D. Ass.R. Sicilia 23/12/2021, n. 271

L'ASSESSORE PER IL TERRITORIO E L'AMBIENTE

VISTO lo Statuto della Regione Siciliana;

VISTA la legge 17 agosto 1942, n. 1150 e ss.mm.ii.;

VISTI i DD.II. 1° aprile 1968, n. 1404 e 2 aprile 1968, n. 1444;

VISTO il D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e ss.mm.ii.;

VISTA la legge regionale 10 agosto 2016, n. 16;

È approvato il documento denominato "Procedure e criteri metodologici per la Valutazione Ambientale Strategica (VAS) del Piano Urbanistico Generale (P

Il presente provvedimento verrà pubblicato integralmente nel sito web del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica dell'Assessorato Regionale Territori

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INTRODUZIONE

Premessa

Il Documento illustrato nelle pagine successive è redatto in ottemperanza alle disposizioni contenute nell'art. 18, comma 6, della L.R. 19/2020, che di seguito si trascrive:

"Le modalità di redazione ed i contenuti metodologici del rapporto ambientale e della dichiarazione di sintesi di cui all'articolo 17, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 152/2006 e successive modificazioni, nonché le modalità di svolgimento del monitoraggio in coerenza con le disposizioni contenute negli articoli da 12 a 18 del suddetto decreto legislativo, sono disciplinate con apposito decreto dell'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente emanato entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Nel medesimo decreto sono individuati i soggetti competenti in materia ambientale da consultare nelle procedure di VAS nonché i piani, i programmi, i piani attuativi, le varianti correttive e le varianti ordinarie esclusi dalla procedura VAS in conformità alle disposizioni di cui al citato decreto legislativo".

Da quanto sopra riportato si evince che la materia da disciplinare è costituita sia dai contenuti tecnici e metodologici dei documenti afferenti alla Valutazione Ambientale Strategica, sia dalle procedure nelle quali deve articolarsi il procedimento di VAS.

Riguardo a queste ultime va sottolineato come il nuovo impianto normativo introdotto dalla L.R. 19/2020, costringa a rimodulare i procedimenti sin qui seguiti, per renderli coerenti con quelli che regolano la formazione dei nuovi piani territoriali ed urbanistici.

Dal momento che ciascuno dei nuovi piani presenta differenti caratteri in relazione al loro diverso contenuto ed alle diverse procedure di formazione, si ritiene opportuno delineare con separati documenti di indirizzo, contenuti e procedure della VAS, partendo da quelli riguardanti la formazione dei PUG, strumenti urbanistici che sono stati già avviati in molti comuni siciliani.

Nel presente documento pertanto si focalizza la attenzione su contenuti e procedure della VAS riferita ai Piani Urbanistici Generali, come regolamentati dall'art. 26 della L.R. 19/2020, commi da 1 a 19, nonché sulle varianti urbanistiche dei PUG e dei PRG vigenti come regolamentati dall'art. 26 della L.R. 19/2020, commi da 20 a 22.

La trattazione è svolta separatamente per gli aspetti procedurali e successivamente per quelli metodologici ed è preceduta dalla esplicitazione degli obiettivi che la nuova regolamentazione intende raggiungere.

Obiettivi del Documento

L'esperienza maturata nei dieci e più anni di applicazione della VAS nella Regione siciliana ha evidenziato con estrema chiarezza la necessità di ridurre i tempi di svolgimento dei procedimenti.

Tale esigenza, imprescindibile in qualsiasi procedimento amministrativo, appare vieppiù pressante per il fatto che i tempi relativi al procedimento di VAS comportano inevitabilmente pesanti e dirette ricadute sui tempi di formazione dei piani urbanistici.

Le complesse vicende che hanno contrassegnato la applicazione della VAS in Sicilia hanno determinato in alcuni momenti evidenti e forti rallentamenti nella attività di pianificazione, con la conseguenza di far perdere ulteriormente di credibilità ad un sistema normativo già compromesso dalla vetustà ed inadeguatezza del quadro giuridico di riferimento.

Con la legge 19/2020 il legislatore ha ridisegnato complessivamente il sistema della pianificazione territoriale ed urbanistica in Sicilia adeguandolo alle attuali esigenze del governo del territorio. La pianificazione comunale, in particolare, può oggi avvalersi di uno strumento, il PUG, potenzialmente capace di imprimere nuovo slancio alla attività dei comuni in materia urbanistica.

La sfida del cambiamento sembra essere stata raccolta dai comuni che in questo primo anno di applicazione della norma hanno già iniziato, numerosi, a sperimentare il nuovo strumento del PUG, con formule spesso innovative sia sotto il profilo delle procedure e soprattutto delle metodologie di progettazione.

In tale rinnovato quadro di rilancio dell'urbanistica siciliana un ruolo fondamentale avrà la procedura di VAS, alla quale è affidato il compito di garantire la sostenibilità ambientale delle scelte che i comuni dovranno operare attraverso il PUG.

È necessario a tal fine che le procedure di VAS si integrino nel procedimento di formazione del piano in maniera armonica, adattandosi ai tempi assai stringenti che alla pianificazione comunale ha voluto imprimere il legislatore regionale, nella consapevolezza che sui tempi dei nuovi procedimenti si gioca la credibilità del nuovo sistema normativo.

Con questa finalità è stato costruito il presente documento, ispirandosi ai seguenti principi:

1) Sviluppo sostenibile

La procedura di VAS deve assicurare che il piano venga progettato avendo cura di garantire che il soddisfacimento dei bisogni delle generazioni attuali non possa compromettere la qualità della vita e le possibilità delle generazioni future.

A questo fine il rapporto ambientale della VAS deve garantire che, nell'ambito delle scelte comparative di interessi pubblici e privati connotate da discrezionalità, siano oggetto di prioritaria considerazione gli interessi della tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale, individuando un "equilibrato rapporto, nell'ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere, affinché nell'ambito delle dinamiche della produzione e del consumo si inserisca altresì il principio di solidarietà per salvaguardare e per migliorare la qualità dell'ambiente anche futuro" (art. 3-quater del D.Lgs. n. 152/2006 e s.m.i.).

Occorre pertanto evitare di appesantire i documenti di valutazione con considerazioni ed informazioni che non siano strettamente finalizzati al raggiungimento degli obiettivi enunciati dal legislatore nella norma sopra riportata.

2) Semplificazione.

L'art. 7 del D.Lgs. n. 152/2006 attribuisce alle Regioni il compito di definire "le regole procedurali per il rilascio..... dei pareri motivati in sede di VAS di propria competenza, fermo restando il rispetto dei limiti generali di cui al presente decreto ed all'articolo 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni".

È necessario dunque fruire dei gradi di libertà concessi dal legislatore nazionale per snellire i passaggi procedurali e sintonizzare in maniera più efficace i procedimenti di formazione del piano con quelli della VAS.

3) Dematerializzazione.

Al fine di imprimere velocità ai processi decisionali il passaggio al digitale costituisce una premessa indispensabile.

Di recente sono stati fatti significativi avanzamenti in questa direzione, nel caso specifico, attraverso la organizzazione del Portale delle valutazioni ambientali, e, per le valutazioni paesaggistiche, attraverso la predisposizione di un Portale dedicato.

Tali avanzamenti tuttavia, a causa della mancanza di coordinamento tra le varie iniziative, finiscono per limitare fortemente il contributo che la digitalizzazione può dare allo snellimento procedurale.

Occorre dunque che si arrivi prima possibile alla unificazione delle risorse informatiche dei vari enti pubblici, facendo confluire i dati di natura territoriale in un unico ed organizzato Sistema Informativo, come per altro previsto dalla nuova legge sul governo del territorio, progettandolo secondo i principi dell'open data.

Abrogazione di norme

Si intendono superate tutte le disposizioni regolamentari e le circolari emanate dall'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente in contrasto con il presente documento di indirizzo ed in particolare, a titolo esemplificativo, il D.P.R.S. 8 luglio 2014, n. 23; D.A. n. 53 del 27/02/2020; Circolare n. 1/2019/DRU prot. 3835 del 26/02/2019; Circolare n. 4/2021/DRU prot. n. 17977 del 5/11/2021.

PARTE PRIMA. ASPETTI PROCEDURALI

1. La VAS nel procedimento di formazione del PUG

La normativa europea e nazionale sulla VAS sottolinea in più punti lo stretto legame che deve esserci tra il procedimento di formazione del piano urbanistico e quello della VAS, che devono essere interrelati tra loro in maniera tale da assegnare alla valutazione ambientale il valore di uno strumento di supporto alle decisioni piuttosto che quello di uno strumento di verifica ex post di scelte urbanistiche già assunte.

Il legislatore regionale, con il comma 4 dell'art. 18 della L.R. 19/2020, aggiunge, allo scopo di rimarcare questa stretta correlazione tra i due procedimenti e di semplificarne lo svolgimento, che i Piani urbanistici e territoriali ed i correlati Rapporti ambientali devono essere "sottoposti a contestuale adozione e approvazione".

Dal momento che la nuova legge ha introdotto significative modifiche al procedimento di formazione dei Piani urbanistici e territoriali e delle varianti appare necessario ridisegnare, nel rispetto dei limiti fissati dal legislatore nazionale, le procedure di svolgimento della Valutazione ambientale in maniera tale da rispettare a pieno i principi di semplificazione e di interazione stabiliti dal legislatore nazionale e regionale. Le procedure di formazione dei diversi piani e delle varianti, pur all'interno di un comune schema di svolgimento che ha il suo più significativo elemento di innovazione nello strumento della conferenza di pianificazione, risultano tuttavia assai diverse tra loro; è necessario pertanto, come detto in premessa, regolamentare lo svolgimento dei procedimenti di VAS separatamente per ciascuna attività di pianificazione alla quale si riferiscono.

Il procedimento di formazione dei PUG, dettagliatamente regolamentato nell'art. 26 della L.R. 19/2020, prevede tre distinte fasi di svolgimento che consistono nella:

1) adozione del Documento preliminare del PUG da parte del Consiglio Comunale;

2) presa d'atto del progetto definitivo del PUG ed eventuale introduzioni di modifiche da parte del Consiglio comunale;

3) controdeduzione alle osservazioni ed approvazione del PUG da parte del Consiglio comunale.

Ciascuno dei tre momenti è preceduto da una attività istruttoria e consultiva che viene affidata alla "Conferenza di pianificazione".

La prima conferenza, obbligatoria soltanto sino alla approvazione dei Piani sovraordinati (PTR, PTC o PCM), è volta a riscontrare la coerenza delle indicazioni del documento preliminare con i quadri e gli obiettivi generali e di area vasta.

La seconda conferenza, obbligatoria, ha il compito di certificare la qualità progettuale e ambientale del piano e sostituisce, a tutti gli effetti, qualsiasi altro esame o parere preventivo di enti, amministrazioni o organi consultivi monocratici o collegiali in materia urbanistica, territoriale, paesaggistica, ambientale e sicurezza sismica.

La terza conferenza, anche essa sempre obbligatoria, ha il compito specifico di pronunciarsi sulla accoglibilità delle osservazioni pervenute a seguito della pubblicazione del piano, sulle quali si è già espresso il Consiglio comunale e di predisporre la approvazione finale.

Ai tre momenti procedurali sin qui descritti devono dunque farsi corrispondere altrettante fasi della procedura di Valutazione Ambientale Strategica.

Soltanto per lo svolgimento della seconda conferenza di pianificazione la legge descrive in maniera esplicita i soggetti che devono essere invitati ad esprimere il loro parere o atto di assenso comunque denominato e tra questi comprende la Autorità ambientale ed anche i soggetti pubblici competenti in materia ambientale, precisando che questi ultimi debbano essere "individuati dai comuni sulla base dei criteri specificati nel documento metodologico", di cui all'art. 18 della stessa legge.

Per le altre due conferenze, la legge non fornisce indicazioni specifiche, ma, in considerazione dei compiti che sono affidati alle conferenze, ed anche per rispettare il principio di semplificazione e di integrazione, appare necessario che, salve diverse richieste da parte dei Comuni, che dovranno essere valutate dall'Autorità ambientale, alle tre conferenze partecipino gli stessi soggetti.

Per quanto riguarda in particolare la VAS va considerato per altro che, secondo quanto disposto dall'art. 13 comma 3 del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i., "il rapporto ambientale costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l'intero processo di elaborazione ed approvazione". Sia la Autorità ambientale che i soggetti competenti in materia ambientale devono dunque essere necessariamente invitati a partecipare a tutte le conferenze di pianificazione.

1.1 Autorità competente per la VAS dei PUG

L'Autorità ambientale competente in materia di Valutazione Ambientale Strategica (VAS) del PUG è l'Assessore regionale del Territorio e dell'Ambiente (Delib.G.R. n. 307 del 20 luglio 2020).

1.2 Soggetti Competenti in Materia Ambientale

I soggetti competenti in materia ambientale (SCMA) per la pianificazione comunale sono così individuati e selezionati:

1. Dipartimento regionale dell'Ambiente;

2. Dipartimento regionale dell'Urbanistica

3. Autorità di Bacino del Distretto Idrografico della Sicilia

4. Dipartimento regionale della protezione civile

5. Dipartimento regionale delle attività produttive

6. Dipartimento regionale dell'acqua e dei rifiuti

7. Dipartimento regionale dell'energia

8. Dipartimento regionale delle infrastrutture, della mobilità e dei trasporti

9. Dipartimento regionale dello sviluppo rurale e territoriale

10. Dipartimento regionale dell'agricoltura

11. Dipartimento regionale dei Beni culturali e della Identità siciliana

12. Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente ARPA;

13. Ente Consortile provinciale o città metropolitana di appartenenza;

14. Comuni limitrofi al comune che redige il piano;

15. Ufficio del Genio civile competente;

16. Soprintendenza BB.CC.AA competente;

17. Aziende sanitarie provinciali;

18. Ispettorati ripartimentali delle foreste;

19. Enti gestori delle riserve naturali orientate - RNO (comuni interessati);

20. Enti gestori delle aree marine protette - AMP (comuni costieri interessati);

21. Enti Parco (comuni interessati);

22. Capitanerie di porto (comuni costieri interessati).

I Comuni possono proporre alla Autorità ambientale di coinvolgere nelle procedure di consultazione eventuali altri soggetti che, in relazione alla specificità del territorio comunale, possono avere determinate e individuate ulteriori competenze.

In assenza di tali eventuali richieste, che vanno formulate nella fase di avvio del procedimento di formazione del piano e prima della indizione della prima conferenza di pianificazione e che la Autorità ambientale dovrà valutare, il superiore elenco è da considerare condiviso e non richiede una specifica interlocuzione tra il Comune e l'Autorità ambientale.

1.3 Soggetti partecipanti alle Conferenze di pianificazione

L'art. 26 della legge n. 19/2020, come già rilevato, indica i soggetti da invitare alle Conferenze di pianificazione soltanto nel caso della seconda delle tre Conferenze descritte nel punto 1.

Per la individuazione dei soggetti da invitare occorre pertanto fare riferimento alla norma generale contenuta nell'art. 10 della legge.

Dal combinato disposto delle due disposizioni si deve dedurre che debbano essere invitati a partecipare alla conferenza sia i rappresentanti degli enti territoriali e di tutte le amministrazioni pubbliche competenti al rilascio di pareri, concessioni, autorizzazioni, nulla osta o altri atti di 7 assenso comunque denominati, sia l'Autorità ambientale ed i Soggetti Competenti in materia ambientale, elencati nel precedente punto 1.2. Nel caso di pianificazione in forma associata, alla Conferenza di pianificazione oltre al rappresentante nominato dal comune capofila, partecipano anche i rappresentanti di tutti i comuni associati.

Sono inoltre invitati a partecipare alla Conferenza, in funzione consultiva e senza diritto di voto, anche i rappresentanti di altri enti pubblici o di organizzazioni sociali, culturali, economico-professionali, sindacali ed ambientaliste, legalmente riconosciute, che, per loro specifiche competenze e responsabilità, siano comunque interessati alle scelte di pianificazione. Tra questi sono ricompresi anche quelli qualificati dal D.Lgs. 152/2006 con la dizione "Pubblico interessato".

Al fine di assicurare una reale e fattiva partecipazione al processo di progettazione del PUG e di rendere più facilmente gestibili le Conferenze, si suggerisce di invitare alle Conferenze, con funzione consultiva, gli stessi soggetti che sono stati coinvolti nella fase iniziale del procedimento di formazione del PUG, individuati con le modalità specificate nel comma 3 dell'art. 26 della L.R. 19/2020.

Fare partecipare alle conferenze gli stessi soggetti pubblici e privati, interessati al piano per le loro specifiche competenze e responsabilità, che si sono già qualificati nella fase iniziale quali portatori di interessi diffusi, consente, come specificato nel punto 1 del Documento di Linee guida per la redazione del PUG approvato con D. Dir. n. 116 del 7 luglio 2021, di garantire una partecipazione pubblica al percorso di progettazione del piano, ordinata e continua, dalla fase iniziale a quella finale del procedimento.

Ogni ente ed organo convocato partecipa alla Conferenza di pianificazione con un unico rappresentante legittimato dall'organo istituzionalmente competente ad esprimere le proprie valutazioni motivate e la volontà dell'ente o dell'organo rappresentato anche con prescrizioni, condizioni e modifiche.

1.4 Procedure di svolgimento della VAS del PUG

Alla luce del quadro normativo sin qui delineato si ritiene che la VAS, per quanto attiene la formazione del PUG, debba svolgersi nel rispetto delle procedure di seguito descritte.

1.4.1 Consultazioni sul Documento preliminare del PUG e sul Rapporto Preliminare Ambientale (art. 26, c. 7 della L.R. 19/2020 e art. 13 commi 1 e 2 del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i)

Il Comune, attraverso la elaborazione del Documento preliminare del PUG, deve individuare limiti e condizioni per lo sviluppo sostenibile del territorio. A tal fine elabora un Rapporto Preliminare Ambientale (RPA), ai sensi dell'art. 13 del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i., sui possibili effetti ambientali del PUG.

Nell'ipotesi in cui vengono interessati siti della rete Natura 2000, la procedura di VAS viene integrata, come disposto dal comma 3 dell'art. 10 del D.Lgs. n. 152/2006 e s.m.i., dalla valutazione d'incidenza secondo le disposizioni dell'art. 5 del Decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 e s.m.i.

IL RPA, in base a quanto disposto dall'art. 26 comma 4, punto h) della L.R. 19/2020, è compreso nel Documento Preliminare del PUG.

Prima di inviare il Documento preliminare del PUG ed il RPA al Consiglio comunale per la prescritta adozione contestuale, il Responsabile del procedimento, nominato dal Comune nella fase di avvio del procedimento di formazione del PUG, sino alla approvazione della pianificazione territoriale sovraordinata (PTR, PTC o PCM), indice una Conferenza di pianificazione.

A tal fine e preventivamente alla convocazione della Conferenza di pianificazione il Comune trasmette al Dipartimento Reg.le Urbanistica (DRU) in qualità di Autorità Competente, mediante il deposito nel Portale Regionale per le Valutazioni e Autorizzazioni Ambientali, secondo le "Specifiche tecniche" indicate nello stesso Portale, la documentazione costituita: dal Documento preliminare del PUG e dalla relativa documentazione tecnica di supporto, dal Rapporto Preliminare Ambientale della VAS, dalla quietanza del versamento degli oneri istruttori ai sensi dell'art. 91 della L.R. 7 maggio 2015 n. 9, accompagnata da specifica istanza/comunicazione ai sensi dell'art. 13 c. 1 del D.Lgs. 152/06 per l'avvio della procedura di VAS, redatta in conformità al formato disponibile nel citato Portale (diverse forme di presentazione dell'istanza saranno ritenute improcedibili). Il Comune potrà procedere all'indizione della Conferenza di pianificazione dopo che la Autorità competente comunicherà la procedibilità della istanza. In caso di documentazione incompleta il DRU richiederà al Comune l'integrazione e/o regolarizzazione della stessa.

Il Comune mette a disposizione dei soggetti partecipanti (individuati secondo i criteri specificati nel paragrafo 1.3) almeno trenta giorni prima della data fissata per la conferenza, il Documento preliminare del PUG corredato dalla documentazione tecnica di supporto specificata nel punto 2 del Documento di Linee guida per la redazione del PUG approvato con D. Dir. n. 116 del 7 luglio 2021, e dal Rapporto Preliminare Ambientale della VAS, attraverso la pubblicazione nel sito istituzionale del Comune o dei Comuni, nel caso di pianificazione in forma associata.

Il deposito della documentazione sopra descritta da parte del Comune e l'invito a partecipare alla Conferenza integra e sostituisce, per tacita delega, la trasmissione ai Soggetti Competenti in Materia Ambientale da parte dell'Autorità ambientale prevista dall'art. 13, comma 1 del D.Lgs. n. 152/2006, a meno che il Comune non si determini diversamente.

Nell'invito a partecipare alla conferenza, da effettuare tramite pec, devono essere specificati tempi e modalità di svolgimento della conferenza e di acquisizione dei pareri o contributi.

La prima seduta è fissata non oltre il trentesimo giorno dalla data di convocazione.

La conferenza, di carattere decisorio, può svolgersi in modalità semplificata ai sensi dell'art. 14-bis della Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., o eventualmente simultanea, e deve essere conclusa entro il termine di trenta giorni dall'avvio.

La Conferenza deve essere orientata ad acquisire i pareri delle amministrazioni pubbliche competenti, che devono esclusivamente riguardare la coerenza delle previsioni del Documento preliminare del PUG con i quadri e gli obiettivi generali e di area vasta.

Relativamente alla VAS il parere della Autorità ambientale e dei Soggetti Competenti in Materia Ambientale deve essere finalizzato invece a definire "la portata ed il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel rapporto ambientale" definitivo (art. 13 comma 1 D.Lgs. n. 152/2006). I soggetti competenti in materia ambientale riguardanti la VAS devono altresì inviare i loro contributi, entro lo stesso termine di trenta giorni, alla Autorità ambientale.

Successivamente alla conclusione della conferenza il responsabile del provvedimento predispone il testo dell'Accordo di pianificazione che deve riportare le prescrizioni, condizioni e modifiche espresse dai soggetti pubblici partecipanti alla conferenza. L'Accordo, sottoscritto dai rappresentanti delle amministrazioni partecipanti con diritto di voto, deve essere pubblicato nel sito web del Comune.

1.4.2 Adozione del Documento preliminare del PUG e del Rapporto Preliminare Ambientale (art. 26, c. 7 della L.R. 19/2020 e art. 13 commi 1 e 2 del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i)

Il Documento preliminare del PUG, unitamente al rapporto preliminare della VAS ed agli eventuali contributi pervenuti, nonché, sino alla approvazione dei piani territoriali sovraordinati (PTR, PTP e PCM) l'accordo di pianificazione, sono trasmessi al Consiglio comunale per le valutazioni di propria competenza.

Le determinazioni del consiglio comunale o dei consigli comunali, nel caso di pianificazione in forma associata, sono deliberate entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricezione della proposta di deliberazione.

Il documento preliminare adottato dal Consiglio comunale, compresi gli elaborati tecnici ed il rapporto preliminare della VAS nonché le motivazioni delle decisioni assunte, entro dieci giorni dalla sua adozione, sono resi pubblici attraverso il sito web del comune e dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente e per estratto nella Gazzetta ufficiale della Regione siciliana.

1.4.3 Presa d'atto del progetto del PUG e del Rapporto Ambientale (