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ISSN 1721-4890
Fondata nel 1933
Direttore Dino de Paolis
Ordine professionale e mancata adozione del PTPTC - Sanzioni ai componenti del Consiglio
Nota a cura di Rosalisa Lancia
Direttore Area Formazione e Consulenza Legislazione Tecnica
Con Delibera n. 223 del 4 marzo 2020 l’ANAC (consultabile in allegato), a seguito di procedimento, ha sanzionato il Consiglio direttivo pro tempore di un Ordine professionale per la mancata adozione del PTPCT 2019 - 2021 comminando - per ciascuno degli esponenti (Presidente, Vicepresidente e cinque Consiglieri) - una sanzione pecuniaria e contestualmente riconoscendoli responsabili dell’omissione in quanto soggetti obbligati all’adempimento richiesto dalla L. 190/2012.
Il provvedimento risulta di interesse perché chiaramente individua i membri del Consiglio direttivo quali soggetti obbligati e, quindi, responsabili per non avere adottato il programma triennale. A tal riguardo, in sede di risultanze istruttorie e valutazioni, l’Autorità:
- non ha ritenuto sufficienti a giustificare l’omessa adozione del PTPCT le motivazioni addotte dal Presidente dell’Ordine consistenti nella difficile situazione dell’Ordine caratterizzata da una struttura organizzativa insufficiente, da un numero limitato di iscritti e dall’imminente rinnovo delle cariche a seguito di elezioni;
- ha ritenuto che il Consiglio dell’Ordine, quale organo di indirizzo politico, non possa esimersi dalle proprie responsabilità, poiché la legge gli riconosce l’obbligo di controllo generalizzato in merito all’attuazione delle disposizioni normative e regolamentari; per l’effetto ANAC ha riconosciuto a carico dell’organo di indirizzo politico anche la culpa in vigilando;
- ha considerato, nella propria valutazione, non solo la circostanza che il PTPCT 2019 - 2021 non fosse stato adottato ma anche la circostanza che l’ultimo programma triennale predisposto fosse quello del 2016 e quindi ha evidenziato una “scarsa attenzione dell’ente alle scadenze di legge previste per l’adozione del PTPCT”;
- ha evidenziato, in conclusione, una “totale noncuranza degli obblighi di cui alla Legge 190/2012 e delle scansioni temporali degli adempimenti normativi”.
In sede di determinazione della sanzione, ANAC ha poi ritenuto che il comportamento del Consiglio direttivo pro - tempore fosse stato caratterizzato da “inosservanza dei doveri di diligenza” e che pertanto è risultato sanzionabile “per non aver tenuto in debito conto la rilevanza dell’attività di prevenzione della corruzione”
Volendo utilizzare la delibera come “lesson to learn”, vanno evidenziati i seguenti importanti spunti in merito all’adeguamento da parte degli Ordini.
SOTTODIMENSIONAMENTO ORGANICO, NUMERO ISCRITTI E VICENDE “SUCCESSORIE” ORDINISTICHE
In tema di requisiti dimensionali ed organizzativi degli Ordini professionali, l’ANAC ha chiaramente affermato che il sottodimensionamento dell’organico, il numero degli iscritti e le situazioni organizzative “fluide” (quali a titolo esemplificativo ma non esaustivo dimissioni, imminenti elezioni, mutamento del RPTC) in nessun modo costituiscono un esonero dall’adeguamento e dal suo costante e tempestivo mantenimento.
Tali circostanze, ampiamente riscontrabili presso gli Ordini professionali, lungi dal rappresentare un giusto motivo di non compliance, devono - al contrario - essere rese note e gestite attraverso l’utilizzo del criterio di proporzionalità; l’ente, pertanto, è tenuto ad un programma anticorruzione sostenibile e coerente con le proprie dimensioni, organizzazione e vicende varie.
Tali circostanze e particolarità possono, e anzi devono, essere evidenziate nella specifica parte di PTPCT a ciò anche deputata, ovvero nella parte dedicata all’analisi del contesto esterno e del contesto interno.
POTERI DI IMPULSO DEL CONSIGLIO DIRETTIVO PRO TEMPORE
Al Consiglio direttivo pro tempore competono poteri/doveri di impulso nell’approntare e mantenere il sistema anticorruzione dell’ente. La sola individuazione e nomina del RPTC non è attività sufficiente ad assolvere gli obblighi ricadenti sul Consiglio direttivo, che al contrario deve vigilare nel processo di costante adeguamento al quadro normativo.
L’adeguamento - che peraltro ha una natura ciclica prevalentemente su base annuale - richiede plurime attività del Consiglio direttivo pro tempore. Tali attività possono distinguersi in attività organizzativo-strutturali e attività operative-pianificatorie.
Le attività organizzativo-strutturali sono quelle tese ad “impiantare” il sistema anticorruzione, e che si esplicitano:
- nella nomina del RPCT;
- nell’adozione di una policy anticorruzione e dei correlativi regolamenti interni (compresi i regolamenti sugli accesi);
- nell’adozione del codice di comportamento in forma generale e in forma specifica;
- nell’autoverifica di situazioni di incompatibilità e inconferibilità (non solo al momento dell’insediamo dell’organo direttivo ma con cadenza periodica e comunque ogni qual volta vi possa essere il fumus di situazioni non consentite).
Attività organizzativo-strutturali. Va da sé che presso gli Ordini professionali l’impianto del sistema anticorruzione - la cui prima definizione dovrebbe risalire al 2015 o comunque alla c.d. “Riforma Madia”, D. Leg.vo 97/2016 - potrebbe dover subire integrazioni e/o modifiche in concomitanza di mutamento dell’organo direttivo, conseguente ad esempio a nuove elezioni oppure nel caso di dimissioni che ne alterino sostanzialmente la compagine.
Nel primo caso, oltre al mutamento dei membri del Consiglio direttivo e in taluni casi anche del RPTC (quando corrispondente ad un Consigliere senza deleghe), si potrebbero registrare mutamenti di politica anticorruzione: il nuovo Consiglio potrebbe voler cambiare la governance, le modalità di adeguamento, i responsabili degli obblighi, integrare o modificare autoregolamentazione di processi afferenti ad aree considerate a rischio specifico.
Nel secondo caso, invece, si registrerebbe un cambiamento di compagine che richiede un indottrinamento per il nuovo Consigliere sull’intero sistema anticorruzione dell’ente, ma soprattutto una sua pronta “familiarizzazione” con i rischi mappati in connessione ai processi dell’ente.
Attività operative-pianificatorie. Con riguardo al secondo gruppo di attività, definite operative e pianificatorie, si evidenzia che la gestione sistematica della prevenzione della corruzione è gioco forza una competenza del Consiglio direttivo in quanto organo sì politico ma anche amministrativo.
Ciò implica che il Consiglio dell’Ordine deve prendere parte attiva alla pianificazione delle attività anticorruzione, partecipando alla revisione annuale della mappatura dei processi dell’ente, predisponendo annualmente il documento di programmazione strategica con annessi obiettivi in materia di trasparenza e prevenzione della corruzione, condividendo e approvando lo schema di PTPCT nonché, ovviamente, approvando il PTPTC definitivo entro la scadenza del 31 gennaio.
Il Consiglio dell’Ordine poi è destinatario della relazione annuale del RPCT, nonché degli esisti del monitoraggio e controllo svolti (inclusi i controlli sull’assolvimento degli obblighi di trasparenza).
Infine, proprio in considerazione del ruolo di amministratore dell’ente, il Consiglio direttivo deve avere conoscenza non solo delle attività di adeguamento ma anche di tutte le attività, di natura operativa anche svolte da terzi, che siano svolte nelle aree censite come rischiose sia dalla normativa (cfr. Delib. ANAC 831/2016) sia dallo stesso ente in sede di valutazione del rischio.
PERIMETRO DELLE RESPONSABILITÀ DEL CONSIGLIO DIRETTIVO
Stante quanto sopra, in capo al Consiglio direttivo si delinea un quadro di responsabilità complesso connotato da obblighi operativi (corrispondenti a un obbligo di diligenza connesso all’incarico di Consigliere) e da obblighi di controllo sull’adeguamento costante (corrispondenti, in caso di omissione, a “culpa in vigilando”); a tali obblighi, ad avviso di chi scrive, vanno anche aggiunti obblighi di idonea individuazione, sia dei meccanismi anticorruzione sia dei professionisti a ciò preposti (corrispondenti alla “culpa in eligendo”): questa tipologia di responsabilità è potenzialmente ravvisabile nell’individuazione di un RPCT non idoneo alle esigenze dell’ente, oppure nell’individuazione di soggetti responsabili all’assolvimento degli obblighi di trasparenza che non si rivelano qualificati a tali incombenze.
Le responsabilità indicate, che vengono spesso qualificate eccessive se comparate alla gratuità dell’incarico di Consigliere dell’Ordine, discendono direttamente dalla natura pubblicistica dell’ente Ordine e, ancora più, dalla natura pubblicistica del ruolo di Consigliere che - ferme restando le qualificazioni di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio - detiene un ufficio finalizzato alla tutela dell’interesse pubblico, oltre che della categoria professionale di riferimento.
Tali uffici non sono delegabili o rinunciabili; l’unica forma di mitigazione sta nella compliance alla norma e nel giusto ed equilibrato adattamento degli precetti e degli obblighi alle caratteristiche dell’ente.
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Il provvedimento sanzionatorio in commento merita una lettura più ampia perché denuncia una sicura difficoltà dell’ente, anche di tipo logistico ed economico, nell’adeguarsi, che spesso induce l’organo a desistere. Il provvedimento, ad avviso di chi scrive, evidenzia ancora la necessità di una normativa specifica per gli Ordini, dove la specificità non si risolva nella sola individuazione di aree di rischio tipiche, ma indirizzi gli Ordini nella conduzione dell’processo di adeguamento, che va dall’individuazione del RPCT alla predisposizione di un PTPTC con maggiori semplificazioni.