Separazione tra offerta tecnica ed offerta economica: nuovi chiarimenti del Consiglio di Stato

FATTISPECIE
Nel caso di specie si trattava di una procedura per l’affidamento in concessione, di durata trentennale, di due farmacie di proprietà comunale. La ricorrente era stata esclusa dalla gara perché nella sua offerta tecnica erano contenute le indicazioni relative, oltre al canone iniziale, ai canoni annui, fissi e variabili, nonché i ricavi e i costi, per merci, personale, servizi, locazione, oneri di concessione, oneri diversi e ammortamenti, relativi ai tre anni di gestione.

Al riguardo il Consiglio di Stato, sentenza 09/01/2020, n. 167 ha fornito un interessante riepilogo degli orientamenti giurisprudenziali sul principio di separazione tra offerta tecnica ed offerta economica, che impone che le offerte economiche debbano restare segrete per tutta la fase procedimentale in cui la Commissione compie le sue valutazioni sugli aspetti tecnici della proposta negoziale.

FONDAMENTO E FINALITÀ
Il principio di separazione tra offerta tecnica ed offerta economica trae fondamento dall’obiettivo di evitare che elementi di valutazione di carattere automatico possano influenzare la valutazione degli elementi discrezionali. Tale principio costituisce, dunque, presidio all'attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, per garantire il lineare e libero svolgimento dell’iter che si conclude con il giudizio sull'offerta tecnica e l'attribuzione dei punteggi ai singoli criteri di valutazione.

REGOLE E APPLICAZIONE
Il principio si declina in una triplice regola, per cui:
a) la componente tecnica dell'offerta e la componente economica della stessa devono essere necessariamente inserite in buste separate e idoneamente sigillate, proprio al fine di evitare la suddetta commistione;
b) è precluso ai concorrenti l’inserimento di elementi economico-quantitativi all’interno della documentazione che compone l’offerta tecnica (qualitativa);
c) l’apertura della busta contenente l’offerta economica deve necessariamente seguire la valutazione dell’offerta tecnica.

Tali regole operative trovano applicazione nei soli in casi in cui sussista effettivamente il pericolo di compromissione della garanzia di imparzialità della valutazione, il che accade, appunto, solo laddove concorrano elementi di giudizio a carattere discrezionale (inerenti l’apprezzamento dei profili tecnici e qualitativi della proposta negoziale articolata dagli operatori economici in concorrenza) ed elementi di giudizio a rilevanza obiettiva ed automatica (quali sono quelli della componente economica dell’offerta) e, dunque, soltanto allorché il criterio di aggiudicazione (che ingloba entrambi i profili) sia quello della offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.

ELEMENTI ECONOMICI AMMESSI NELL’OFFERTA TECNICA
Il divieto di commistione, peraltro, non può essere interpretato in maniera indiscriminata, al punto da eliminare ogni possibilità di obiettiva interferenza tra l’aspetto tecnico e quello economico dell’appalto posto a gara. In particolare, possono essere inseriti nell’offerta tecnica voci a connotazione (anche) economica o elementi tecnici declinabili in termini economici se rappresentativi di soluzioni realizzative dell’opera o del servizio oggetto di gara. Conseguentemente:
- è stata ammessa l’indicazione nell’offerta tecnica di alcuni elementi economici, resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché tali elementi economici non consentano di ricostruire la complessiva offerta economica o purché non venga anticipatamente reso noto il “prezzo” dell’appalto;
- è stato escluso che la commistione di elementi dell'offerta tecnica con quella economica possa arrecare un pregiudizio al principio di segretezza delle offerte quando gli elementi di quest'ultima anticipati nella prima abbiano carattere del tutto marginale rispetto alla base d'asta ribassabile o se gli stessi siano inscindibili dagli aspetti di carattere qualitativo da esporre in sede di offerta tecnica.

GARANZIA DI IMPARZIALITÀ DELLA COMMISSIONE DI GARA
In conclusione il Consiglio di Stato, nel confermare la legittimità della sanzione espulsiva, ha ribadito che la conoscenza di elementi economici da parte della Commissione di gara, nella fase della valutazione dell'offerta tecnica, che precede quella di valutazione dell'offerta economica, appare di per sé idonea a determinare anche solo in astratto un condizionamento dell'operato della Commissione medesima, alterando o perlomeno rischiando potenzialmente di alterare la serenità e l'imparzialità dell'attività valutativa.