Appalti pubblici: OEPV miglior rapporto qualità/prezzo anche per servizi standardizzati

QUESTIONE DI DIRITTO
Nell’ambito di una controversia avente ad oggetto l’affidamento di servizi di vigilanza antincendio, è stata deferita all’Adunanza plenaria la questione, oggetto di contrasti di giurisprudenza, relativa al criterio di aggiudicazione da applicare nelle procedure di affidamento di appalti pubblici di servizi nel caso in cui si tratti di servizi ad alta intensità di manodopera e che abbiano anche caratteristiche standardizzate.

La questione origina dal fatto che l’art. 95 del D. Leg.vo 50/2016 prevede l’applicazione di due criteri antitetici a seconda se i servizi siano ad alta intensità di manodopera o con caratteristiche standardizzate. In particolare, è previsto che si applichi:
- il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, per i servizi ad alta intensità di manodopera (come definiti dall’art. 50 del D. Leg.vo 50/2016, comma 1), ai sensi della lett. a) dell’art. 95 del D. Leg.vo 50/2016, comma 3, e
- il criterio del minor prezzo, per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate, ai sensi della lett. b), dell’art. 95 del D. Leg.vo 50/2016, comma 4.

Sul rapporto tra i due criteri di selezione delle offerte sono intervenute pronunce contrastanti:
- secondo un primo orientamento le caratteristiche di servizio ad alta intensità di manodopera non consentono che lo stesso sia aggiudicato con il criterio del massimo ribasso, benché caratterizzato anche da una forte standardizzazione delle attività in esso comprese, si applica quindi il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo (si veda tra le altre C. Stato 02/05/2017, n. 2014);
- un più recente indirizzo ha invece attribuito al criterio del minor prezzo per servizi con caratteristiche standardizzate, ai sensi del comma 4, lett. b), dell’art. 95, del D. Leg.vo 50/2016, valenza derogatoria rispetto alla ipotesi di servizi ad alta intensità di manodopera: si applicherebbe dunque il criterio del minor prezzo (si veda tra le altre C. Stato 13/03/2018, n. 1609, secondo la quale per i contratti con caratteristiche standardizzate non vi è alcuna ragione né utilità di far luogo ad un’autonoma valutazione e valorizzazione degli elementi non meramente economici delle offerte, perché queste devono assolutamente coincidere tra le varie imprese).

CONSIDERAZIONI GIURIDICHE
Nell’ipotesi in cui un servizio ad alta intensità di manodopera abbia contemporaneamente caratteristiche standardizzate, vi è un concorso di disposizioni di legge tra loro contrastanti, derivante dal diverso ed antitetico criterio di aggiudicazione rispettivamente previsto per l’uno o l’altro tipo di servizio e dal diverso grado di precettività della norma. Si pone quindi un conflitto (o concorso apparente) di norme, che richiede di essere risolto con l’individuazione di quella prevalente.

Secondo C. Stato Ad. Plen. 21/05/2019, n. 8, il ricorso a criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici basati non sul solo prezzo, e quindi non orientati in via esclusiva a fare conseguire all’amministrazione risparmi di spesa, ma idonei a selezionare le offerte anche sul piano qualitativo - in funzione di un miglioramento tecnologico, di un più efficiente utilizzo delle risorse energetiche e della tutela delle condizioni economiche e di sicurezza del lavoro - può essere ascritto agli obiettivi di politica generale sovranazionale, poi recepiti nelle direttive del 2014 sui contratti pubblici ed infine a livello nazionale con il Codice dei contratti pubblici (D. Leg.vo 50/2016).
L’Adunanza plenaria afferma quindi che l’art. 95 del D. Leg.vo 50/2016, comma 3, si pone ad un punto di convergenza di valori espressi in sede costituzionale e facoltà riconosciute a livello europeo ai legislatori nazionali, per la realizzazione dei quali nel Codice dei contratti pubblici il miglior rapporto qualità/prezzo è stato elevato a criterio unico ed inderogabile di aggiudicazione per appalti di servizi in cui la componente della manodopera abbia rilievo preponderante.

Il conflitto prospettato, dunque, viene risolto a favore del criterio di aggiudicazione del miglior rapporto qualità/prezzo previsto dall’art. 95 del D. Leg.vo 50/2016, comma 3, rispetto al quale quello del minor prezzo, invece consentito in base all’art. 95 del D. Leg.vo 50/2016, comma 4, è subvalente.

PRINCIPIO ENUNCIATO
Pertanto, C. Stato Ad. Plen. 21/05/2019, n. 8, ha affermato che la questione di diritto sottoposta all'Adunanza plenaria vada risolta secondo il seguente principio: gli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera ai sensi della lett. a), dell’art. 95, comma 3, del D. Leg.vo 50/2016 sono comunque aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, quand’anche gli stessi abbiano anche caratteristiche standardizzate ai sensi della lett. b), dell’art. 95, comma 4, del D. Leg.vo 50/2016.