Permessi di costruire, Scia, autorizzazioni paesaggistiche e altri regimi: le misure adottate con il D.L. Cura Italia

PREMESSA
L’art. 103 del D.L. 18/2020 - che è stato a sua volta modificato dall’art. 37 del D.L. 23/2020 - reca disposizioni in merito alla sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi, dei termini di validità di tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi, dei termini dei procedimenti disciplinari e dei procedimenti di sfratto (si veda per maggiori dettagli in proposito Sospensione termini procedimenti amministrativi per emergenza Covid-19: interpretazioni, chiarimenti ed esempi).
Nell’ambito della conversione in legge del provvedimento, sono stati introdotte all’art. 103 del D.L. 18/2020, nuove importanti disposizioni concernenti i procedimenti abilitativi in edilizia (quali permessi di costruire, SCIA, Segnalazioni certificate di agibilità), i relativi termini di inizio e fine lavori, nonché procedimenti anche non edilizi quali autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate.

I CONTENUTI DELLA NORMA
Termini di validità e decadenza permesso di costruire
I termini di inizio e di ultimazione dei lavori per l’efficacia temporale e la decadenza del permesso di costruire, di cui all’art. 15 del D.P.R: 380/2001, in scadenza tra il 31/01/2020 e il 31/07/2020, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza (al momento fissato al 31/07/2020).

SCIA e Segnalazioni certificate di agibilità
I termini concernenti le SCIA edilizie e le Segnalazioni certificate di agibilità, in scadenza tra il 31/01/2020 e il 31/07/2020, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza (al momento fissato al 31/07/2020).

Autorizzazioni paesaggistiche ed ambientali
I termini di autorizzazioni paesaggistiche ed ambientali, in scadenza tra il 31/01/2020 e il 31/07/2020, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza (al momento fissato al 31/07/2020).

Ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati
Il medesimo termine di cui sopra si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.

Convenzioni di lottizzazione
I termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all’art. 28 della L. 1150/1942, ovvero dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, in scadenza tra il 31/01/2020 e il 31/07/2020, sono prorogati di novanta giorni.

Altre tipologie di convenzioni e termini diversi
La disposizione di cui sopra si applica anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all’art. 28 della L. 1150/1942, oppure degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale nonché dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all’art. 30 del D.L. 69/2019, comma 3-bis.

Contratti tra privati aventi ad oggetto l’esecuzione di lavori edilizi
Nei contratti tra privati, in corso di validità dal il 31/01/2020 e fino al 31/07/2020, aventi ad oggetto l'esecuzione di lavori edili di qualsiasi natura, i termini di inizio e fine lavori si intendono prorogati per un periodo di novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza (al momento fissato al 31/07/2020).
In deroga ad ogni diversa previsione contrattuale, il committente è tenuto al pagamento dei lavori eseguiti sino alla data di sospensione dei lavori.

INTERPRETAZIONI, CHIARIMENTI E CASI PRATICI
Difficoltà operative sui procedimenti edilizi poste dall’emergenza sanitaria
La situazione contingente dell’emergenza sanitaria, con norme che hanno imposto temporaneamente lo stop a numerosi cantieri e che in ogni caso limitano la mobilità di uomini, merci e mezzi e comportano maggiori adempimenti, anche per i cantieri che in ogni caso hanno potuto e possono operare, è sicuramente riconducibile in astratto alle ipotesi di proroga del titolo edilizio disciplinate dalla legge (vedi Efficacia temporale, decadenza e proroga del permesso di costruire).

In tal senso, prima dell’intervento di norme ad hoc (configurato dall’art. 103 D.L. 18/2020 qui in commento), alcuni enti locali e pubbliche amministrazioni si erano attivati con atti generali di indirizzo.
L’interpretazione prevalente è stata fin dall’inizio di ritenere, correttamente, che la sospensione dei lavori in cantiere - giustificata in ragione dei decreti adottati dal Governo per l’emergenza Covid-19 - costituisce fattispecie di proroga dei titoli edilizi in quanto “fatto sopravvenuto” (art. 15 del D.P.R. 380/2001, comma 2) estraneo alla volontà del titolare del permesso di costruire o a qualsivoglia altro titoli edilizio.
Ci si chiedeva poi se la durata di tale proroga fosse da intendersi accordata per il periodo di sospensione dei lavori disposta dal committente e direttore dei lavori (non prima dell’inizio del c.d. “lockdown”), fino al giorno della cessata emergenza epidemiologica disposta dalle autorità competenti, o se si dovesse far riferimento ad altri parametri.
Ci si chiedeva inoltre quali fossero le modalità di richiesta della proroga. Secondo alcuni enti poteva essere sufficiente il deposito della sospensione lavori firmata da committente e direttore dei lavori; tuttavia, considerando il prevalente orientamento secondo cui, ai fini della proroga in base all’art. 15 del D.P.R. 380/2001 (vedi Efficacia temporale, decadenza e proroga del permesso di costruire), è necessaria un’istanza specifica da presentare prima della scadenza dei termini, non poteva escludersi la necessità di accompagnare la comunicazione di sospensione dei lavori con un specifica ed esplicita istanza di proroga dei termini.
Il legislatore è intervenuto specificamente con l’art. 103 del D.L. 18/2020, il quale al comma 2 dispone che tutti i certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’art. 15 del D.P.R. 380/2001, in scadenza tra il 31/01/2020 e il 31/07/2020, conservano la loro validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza (si veda il testo dell’art. 103 allegato).
La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle SCIA, alle Segnalazioni certificate di agibilità, nonché alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate.
Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.

Operatività pratica della norma e riflessi sui regimi abilitativi edilizi
L’art. 103 del D.L. 18/2020 va in pratica a sovrapporsi e derogare in via eccezionale all’art. 15 del D.P.R. 380/2001, con un meccanismo presuntivo e automatico, cosicché, superando anche le difficoltà evidenziate nel paragrafo precedente, si deve ritenere che si tratti di proroga ex lege, automatica e retroattiva senza che occorra né una istanza né un provvedimento amministrativo, anche per evitare che per ciascuna pratica ci fosse una istanza con evidente sovraccarico degli uffici con pratiche che peraltro sarebbero state tutte da approvare (soprattutto per lavori relativi a cantieri con codici Ateco sospesi anche temporaneamente in base alla normativa emergenziale ma comunque per tutti i cantieri, per le ragioni di difficoltà generale evidenziate in precedenza).
Si ricorda che la cessazione dello stato di emergenza è fissata (al momento di chiudere questo articolo in redazione) al 31/07/2020.

Irrilevanza del codice Ateco dell’attività edilizia ai fini della proroga automatica
In tale contesto di proroga ex lege dei termini nessuna rilevanza assume verificare se la specifica attività di cantiere sia stata espressamente e in maniera cogente stata sospesa o meno (con i DPCM governativi o con gli atti regionali “in deroga”):
L’art. 103 del D.L. 18/2020 (fonte sovraordinata rispetto a dette fonti regolamentari) non dà rilevanza alla “concreta” e specifica sospensione dell’attività edilizia (ossia: ai “codici ATECO” di riferimento) prorogando i termini a priori, ossia anche in caso di attività mai effettivamente sospesa o ripresa prima dei termini.
Non bisogna pertanto coordinare le proroghe di cui all’art. 103 con la verifica se quel determinato cantiere rientra o meno nelle attività che possono essere bloccate.

Riflessi sulla disciplina della SCIA
Termine triennale di completamento della SCIA alternativa
La proroga automatica del termine è da ritenere applicabile anche al termine triennale di completamento dei lavori nell’ambito della SCIA alternativa al permesso di costruire, di cui al comma 01 dell’art. 23 del D.P.R. 380/2001.
Il dubbio rimane rispetto agli altri regimi non espressamente menzionati dalla norma, come ad esempio CIL e CILA, nelle Regioni che per questi regimi prevedono termini decadenziali che non sono invece previsti a livello nazionale.
Si tratta di regimi che son sono menzionati espressamente dalla norma e non possono comunque essere considerati “regimi autorizzativi”, circostanze dalle quali possiamo desumerne che appunto anche questi termini non sono portati in avanti (come detto, nelle Regioni dove esistono termini decadenziali).

Termine di 30 giorni per i controlli sulla SCIA ordinaria o alternativa
Questione connessa ma estremamente importante è quella del momento iniziale di decorrenza dei termini, soprattutto per le SCIA alternative presentate a ridosso o durante l’emergenza Covid-19.
Le opere soggette a SCIA non possono essere iniziate prima del decorso di 30 giorni dalla presentazione della segnalazione, si tratta di capire se il termine dilatorio sia o meno sospeso dall’art. 103 del D.L. 18/2020.
Il riferimento in questo caso è al comma 1 dell’art. 103 del D.L. 18/2020 (vedi Sospensione termini procedimenti amministrativi per emergenza Covid-19: interpretazioni, chiarimenti ed esempi), il quale dispone che ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d’ufficio, pendenti alla data del 23/02/2020 o iniziati successivamente a tale data, non si tiene conto del periodo compreso tra la medesima data e quella del 15/05/2020.
Si tratta di un problema delicato, perché applicando la norma anche a questo termine si rischia sostanzialmente di vanificare la ratiodella norma che evidentemente è quella di agevolare il privato cittadino e l’impresa, andando addirittura ad allungare i tempi per l’esecuzione dell’attività edilizia, per chi fosse nelle condizioni di procedere.
Si propende quindi per la non applicabilità della proroga ai 30 giorni per i controlli dell’amministrazione sulle SCIA.

Possibilità di ulteriore proroga dopo la cessazione dell’emergenza
È evidente che possano darsi dei casi in cui oltre al periodo di proroga “automatico” disposto dalle norme in commento possano anche doversi chiedere ulteriori proroghe. Questo non è assolutamente da escludersi, ma in questo caso si andrebbero ad applicare le ordinarie norme di cui all’art. 15 del D.P.R. 380/2001, unitamente alle numerose interpretazioni giurisprudenziali (vedi Efficacia temporale, decadenza e proroga del permesso di costruire).
In pratica nulla esclude - in astratto - che possa occorrere/essere richiesta una ulteriore proroga nel periodo successivo: in questo caso si applicheranno le regole “ordinarie”:
- istanza prima della scadenza;
- ragione oggettiva;
- necessità di provvedimento espresso.

Ulteriori chiarimenti
Applicazione a tutti i titoli edilizi o solo a quelli in scadenza
Il legislatore parla di “atti in scadenza” espressamente, quindi la norma dell’art. 103 del D.L. 18/2020 sembrerebbe doversi rivolgere solo agli atti i cui termini scadono nel periodo in questione, e non in generale a quelli per i quali il periodo di validità decorre durante il periodo medesimo.
A nostro giudizio tuttavia andrebbe adottata una interpretazione ampia e favorevole al cittadino, consentendo di ritenere sospesi i termini di tutti i procedimenti.

Come opera la sospensione
Si precisa che si tratta tecnicamente di “sospensione” e non di “interruzione”, pertanto il termine non ricomincia a decorrere per intero dopo la fine del periodo indicato, ma riprende da dove era stato sospeso.
Ad esempio, per un titolo edilizio rilasciato il 01/01/2020, il termina annuale per iniziare i lavori, normalmente scadente il 01/01/2021, scadrebbe il 09/06/2021 (53 giorni decorsi fino al 23/02/2020 + gli ulteriori 312 giorni decorrenti a partire dal 01/08/2020).

Procedimenti collaterali (opere strutturali, autorizzazioni paesaggistiche o sismiche, ecc.)
Quanto poi agli atti dei procedimenti collaterali quali le denunce di opere strutturali, le pratiche per autorizzazioni sismiche o paesaggistiche, vincoli idrogeologici, ecc. sono da intendersi ricompresi nella sospensione.
Lo stesso dicasi per i termini per la sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001, caso in cui il silenzio diniego si formerà soltanto sospendendo il termine a mente dell’art. 103 del D.L. 18/2020, comma 1.
Queste sospensioni possono ovviamente determinare ulteriori rallentamenti nel procedimento principale, perché tali atti perdono la loro capacità di costituire atto presupposto degli atti conseguenziali. Resta impregiudicata per il cittadino o l’impresa la possibilità di sollecitare l’azione della P.A. nei modi previsti dall’art. 103 del D.L. 18/2020 medesimo (vedi Sospensione termini procedimenti amministrativi per emergenza Covid-19: interpretazioni, chiarimenti ed esempi).

Atti repressivi delle violazioni e di irrogazione di sanzioni
La sospensione opera anche per gli atti amministrativi repressivi delle violazioni quali ordinanze di demolizione e per l’irrogazione di sanzioni.
SI ritiene infatti che tutti i settori dell’ordinamento siano interessati dalla sospensione, e seppure in alcuni casi il legislatore ha puntualizzato specificamente gli atti e i procedimenti che ha inteso sospendere, la ratiodella norma è con tutta evidenza quella di agevolare cittadini e imprese, pertanto anche i procedimenti a carattere repressivo nonché i procedimenti connessi devono intendersi sospesi.
Questa interpretazione ha una sua razionalità soprattutto rispetto ai procedimenti che impongono azioni al privato, ad esempio in caso di un ordine di demolizione, immaginare che il privato possa ottemperare durante la situazione di emergenza sanitaria è ovviamente impensabile.

Termini endoprocedimentali
Quanto ai termini procedimentali interni, ad esempio se l’amministrazione ha avviato procedimenti di controllo o richiesta di chiarimenti assegnando termini al privato per rispondere, questi termini vanno intesi sospesi ai sensi del comma 1 dell’art. 103 del D.L. 18/2020.

Pagamento contributo di costruzione
Si devono intendere sospesi anche i termini per il pagamento del contributo di costruzione, anche perché l’art. 103 del D.L. 18/2020 prevede che gli unici termini non sospesi sono soltanto quelli espressamente individuati dal medesimo decreto o altri provvedimenti emergenziali.