Contratti pubblici: uso improprio di procedure di somma urgenza e frazionamento appalti

L'ANAC, nell'ambito della sua attività di vigilanza, ha rilevato varie irregolarità nelle attività di affidamento dei lavori da parte del comune di Capri nel triennio 2018-2020.

Mancata programmazione delle attività di manutenzione e parcellizzazione delle attività negoziali
In particolare, dall'analisi della documentazione, è emerso che la mancata costante attività di manutenzione da parte del comune ha comportato, anche in assenza di eventi imprevisti, crolli di muri di contenimento, cedimenti della pavimentazione stradale, dissesti, distacchi di costoni, rottura di tombini, infiltrazioni nelle scuole, con evidenti disagi per la popolazione.
Il comune ha soddisfatto le esigenze di manutenzione prevalentemente mediante la parcellizzazione delle attività negoziali, suddividendole in numerosi microaffidamenti di modesto importo, in assenza di una adeguata programmazione delle lavorazioni occorrenti per garantire la dovuta funzionalità agli impianti comunali. Il ricorso ai micro affidamenti diretti di breve durata in luogo di un affidamento di dimensione tecnico/economica più consistente, inevitabilmente non ha consentito di poter beneficiare dei risparmi di spesa discendenti dall’effettuazione dei ribassi di gara, con conseguente compromissione del principio di economicità.
Con adeguata programmazione, invece, il comune avrebbe potuto porre in essere una o più procedure ad evidenza pubblica (negoziata o aperta) anche pluriennali, suddividendole se opportuno in lotti al fine di consentire la partecipazione di piccole e medie imprese, - eventualmente tramite accordi quadro per ambito di attività (ad es. manutenzione strade, manutenzione edifici comunali, manutenzione idrica) - al fine di individuare le imprese cui affidare l’esecuzione degli interventi. Ciò in ossequio al principio della maggiore concorrenza, economicità e trasparenza negli affidamenti.

L'ANAC ha rilevato pertanto, nel triennio di riferimento, una evidente mancata programmazione della attività di manutenzione, in violazione dell’art. 21 del D. Leg.vo 18/04/2016, n. 50 (Codice appalti), nonché delle indicazionni delle Linee Guida n. 4 dell’ANAC, di cui alla Delib. ANAC 10/07/2019, n. 636, che dirette ad evitare un artificioso frazionamento dell’appalto.

Utilizzo improprio delle procedure di somma urgenza
L'ANAC rammenta preliminarmente che i presupposti necessari per il legittimo ricorso alle procedure di emergenza disciplinate dall'art. 163 del D. Leg.vo 50/2016 (da distinguersi dalla mera urgenza di cui all’art. 63 del D. Leg.vo 50/2016), sono:
- le "circostanze di somma urgenza che non consentono alcun indugio" e che quindi devono essere relative a circostanze impreviste, imprevedibili e comunque non preventivamente note all'amministrazione e che comportino uno stato di imminente e concreto pericolo di pregiudizio alla pubblica e privata incolumità;
- fattispecie di calamità naturali o connesse con l'attività dell'uomo, o comunque una ragionevole previsione dell'imminente verificarsi di tali eventi, che richiedono l'adozione di "misure indilazionabili".
In presenza di queste circostanze, l’art. 163 del D. Leg.vo 50/2016 consente alla stazione appaltante di intervenire in deroga a qualsiasi altra procedura disciplinata dal medesimo decreto legislativo, senza previa negoziazione con operatori economici, senza la preventiva progettazione dei lavori da eseguire e senza la preventiva verifica della copertura della spesa.
AI fini del legittimo esercizio del potere emergenziale, è necessaria una puntuale verifica circa la sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge.

All'esito dell'istruttoria dell'ANAC è emerso invece che alcuni lavori di somma urgenza non sembrano essere stati disposti in conseguenza di un ben specifico e individuabile evento imprevedibile, bensì risultano riconducibili a situazioni di incuria, degrado e ammaloramento risalenti nel tempo, che avrebbero dunque determinato una procurata urgenza.
In proposito, l'ANAC ha rammentato che risulta illegittimo far ricorso alle procedure di somma urgenza nel caso in cui l'urgenza stessa sia sopravvenuta a causa del comportamento colpevole dell’amministrazione, la quale, pur potendo prevedere l’evento, non ne abbia tuttavia tenuto conto al fine di valutare i tempi tecnici
necessari alla realizzazione del proprio intervento.
Peraltro:
- pare sussistere un utilizzo artificioso dello strumento della somma urgenza, in quanto sembrerebbero affidati tramite detto istituto anche lavori a corredo che non possono essere considerati di somma urgenza e avrebbero dovuto essere affidati con le usuali procedure ad evidenza pubblica consentite dal Codice appalti;
- l'utilizzo dello strumento della somma urgenza è stato effettuato anche in assenza della perizia giustificativa, della verifica dei requisiti generali e dell’antimafia dell’operatore economico affidatario; della verifica circa l’assenza di annotazioni sul casellario ANAC delle imprese, della procedura per la copertura della spesa.

Pertanto, anche detti affidamenti, almeno per buona parte, avrebbero potuto essere ricompresi nei lavori di manutenzione, oggetto di eventuale accordo quadro di manutenzione affidato con procedura ad evidenza pubblica, beneficiando di possibili risparmi di spesa. 

Utilizzo improprio degli affidamenti diretti e delle procedure negoziate
L'ANAC ha rilevato inoltre che molti affidamenti diretti hanno ad oggetto manutenzioni ordinarie e dunque sarebbero dovuti rientrare nel calcolo degli affidamenti di manutenzioni ordinarie, poiché, anche in questo caso, con una adeguata programmazione tra i medesimi ambiti della attività di manutenzione, il comune avrebbe potuto riunire tutti gli interventi parcellizzati di una tipologia di opere (a titolo esemplificativo manutenzione di edifici) ed effettuare procedure ad evidenza pubblica di classe superiore in ossequio al principio di trasparenza ed economicità negli appalti.

Violazione del principio di rotazione degli incarichi
Secondo l'ANAC, infine, dalla lettura della documentazione emerge il mancato rispetto del criterio di rotazione degli inviti di cui all’art. 36 del D. Leg.vo 50/2016.