Lottizzazione abusiva e valutazione unitaria dell’opera edilizia

Secondo i giudici di legittimità infatti, al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere è necessaria una valutazione globale delle stesse. I singoli interventi non possono cioè essere presi in considerazione in modo “atomistico” e frazionato, ma devono essere valutati nel loro quadro di insieme, evidenziando il nesso funzionale che li accomuna e l'effettiva portata dell'operazione.

Questo è in sostanza il principio ribadito nella sentenza 14/10/2020, n. 28495 della Corte di Cassazione penale che si è pronunciata nell'ambito di una fattispecie in cui veniva contestata la regolarità edilizia e urbanistica di diverse opere realizzate dal gestore di un parco giochi situato in area agricola sottoposta a tutela paesaggistica e idrogeologica. Il Tribunale del riesame aveva revocato il sequestro preventivo disposto dal GIP dell'area e di alcuni manufatti, confermandolo solo in relazione ai manufatti più recenti. Il PM impugnava tale decisione contestando la violazione di legge in ordine all'individuazione del momento consumativo del reato di lottizzazione abusiva e l’illiceità della valutazione atomistica effettuata dal Tribunale dei singoli interventi edilizi realizzati sull'area.

Nel risolvere la questione, la Corte di Cassazione ha richiamato i seguenti orientamenti giurisprudenziali sul reato di lottizzazione abusiva e sul concetto di unitarietà dell’opera edilizia, secondo i quali:
- l'illecito lottizzatorio è sicuramente reato permanente, ma è anche e soprattutto reato a forma libera e progressivo nell'evento, che sussiste anche quando l'attività posta in essere sia successiva agli atti di frazionamento o all'esecuzione delle opere, posto che tali iniziali attività non esauriscono l'iter criminoso, che si protrae attraverso gli ulteriori interventi che incidono sull'assetto urbanistico, con ulteriore compromissione delle scelte di destinazione ed uso del territorio riservate all'autorità amministrativa competente (C. Cass. pen. 27/03/2018, n. 14053);
- in tema di valutazione degli abusi edilizi urbanistici, tanto al fine di determinarne il regime giuridico di riferimento e i titoli abilitativi necessari, quanto per i riflessi anche in punto di prescrizione, ogni intervento deve essere valutato unitariamente alla luce delle sue caratteristiche tipologiche e funzionali, così da includere nel relativo processo di realizzazione tutti gli interventi funzionali alla sua realizzazione e completamento;
- il regime dei titoli abilitativi edilizi non può essere eluso attraverso la suddivisione dell'attività edificatoria finale, nelle singole opere che concorrono a realizzarla, astrattamente suscettibili di forme di controllo preventivo più blando, per la loro più modesta incisività sull'assetto territoriale. L'opera deve essere considerata unitariamente nel suo complesso, senza che sia consentito scindere e considerare separatamente i suoi singoli componenti (C. Cass. pen. 21/04/2015, n. 16622);
- in virtù del concetto unitario di costruzione, la stessa può dirsi completata solo ove siano stati terminati i lavori relativi a tutte le parti dell'edificio (C. Cass. pen. 24/08/1993, n. 1815);
- l'ultimazione dei lavori coincide con la conclusione dei lavori di rifinitura interni ed esterni, quali gli intonaci e gli infissi (C. Cass. pen. 12/10/2018, n. 46215);
- l’unitaria valutazione va effettuata anche con riferimento ad opere in grado di non assumere rilevanza penale se esaminate autonomamente, eppure suscettibili di integrare, proprio in ragione della necessaria valutazione complessiva, interventi richiedenti titoli abilitativi corrispondenti al permesso di costruire o ad atti ad esso equivalenti;
- con riguardo al profilo della prescrizione, la valutazione dell'opera ai fini della individuazione del ''dies a quo" per la decorrenza della prescrizione, deve riguardare la stessa nella sua unitarietà, senza che sia consentito considerare separatamente i suoi singoli componenti (C. Cass. pen. 15/06/2017, n. 30147).

In applicazione di tali principi la Corte di Cassazione ha annullato l'ordinanza di revoca del sequestro in quanto il Tribunale aveva parcellizzato le opere abusive progressivamente realizzate negli anni ed aveva conseguentemente, sulla base di una errata interpretazione della norma penale sostanziale, escluso il fumus con riguardo ai manufatti più risalenti.

Come sostenuto dal PM, il giudice del riesame non avrebbe dovuto considerare separatamente le singole violazioni di cui all'art. 44, D.P.R. 380/2001, lett. c), ma avrebbe dovuto valutare la violazione del reato di lottizzazione abusiva nel suo complesso, provvedendo ad accertare il momento in cui la trasformazione dell'area si era completata e dal quale iniziava a decorrere la prescrizione del reato di lottizzazione abusiva.