Accertamento di conformità in sanatoria interventi in parziale difformità

Il D.L. 69/2024 ha introdotto nel Testo unico dell'edilizia il nuovo art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, modificando l’istituto dell’accertamento di conformità limitatamente alle seguenti ipotesi:
1* interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa;
2* interventi eseguito in assenza o difformità dalla SCIA semplice.
In sostanza, per le due casistiche sopra indicate, il nuovo art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 ha delineato un procedimento per l’accertamento di conformità che potremmo definire “semplificato”. Quanto agli interventi di cui al punto 1* per i quali in base alla legislazione previgente la sanatoria passava per l’accertamento della “doppia conformità” ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001, sono ora stati svincolati dal suddetto articolo e assoggettati alla nuova disciplina.

Con riferimento alle difformità parziali, il provvedimento ha anche modificato l’art. 34, D.P.R. 380/2001, aumentando le sanzioni alternative per la fiscalizzazione dell’abuso.
È rimasta invece immutata la disciplina dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 per gli abusi di maggiore entità, ossia gli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire o SCIA alternativa, in totale difformità o con variazioni essenziali, per i quali è invariato il regime della “doppia conformità”, ossia la necessità del rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

TOTALE DIFFORMITÀ (O VARIAZIONI ESSENZIALI) E PARZIALE DIFFORMITÀ - In primo luogo, se è evidente la nozione di interventi eseguiti “in assenza” del permesso di costruire, risulta necessario ai fini dell’analisi che segue, definire cosa si intende per interventi eseguiti “in totale difformità o con variazioni essenziali” dal permesso di costruire stesso.

A tale proposito - secondo l’art. 31 del D.P.R. 380/2001, comma 1 - si ha difformità totale o variazione essenziale quando sia realizzato un organismo edilizio:
* integralmente diverso per caratteristiche tipologiche architettoniche ed edilizie;
* integralmente diverso per caratteristiche planovolumetriche, e cioè nella forma, nella collocazione e distribuzione dei volumi;
* integralmente diverso per caratteristiche di utilizzazione (la destinazione d’uso derivante dai caratteri fisici dell’organismo edilizio stesso);
* integralmente diverso perché comportante la costituzione di volumi nuovi ed autonomi.
In altri termini, si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un'opera diversa da quella prevista dall'atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione.
In tal senso, tra le tante: C. Stato 29/01/2024, n. 906.
Ad esempio, rientra nel concetto di variazione essenziale non solo lo spostamento del manufatto su un’area totalmente o pressoché totalmente diversa da quella originariamente prevista, ma anche ogni significativa traslazione dell’edificio in relazione alla localizzazione contenuta nelle tavole progettuali, capace di incidere sul rispetto delle prescrizioni normative in tema di distanze minime dalle strade o dai confini nonché sulla destinazione urbanistica dei suoli (in tal senso, tra le tante: TAR Umbria  02/11/2023, n. 604; C. Stato 07/01/2020, n. 104; C. Stato 13/12/2022, n. 10918).
Comunque, al fine di valutare la totale difformità di un intervento edilizio rispetto a quello autorizzato è necessaria una comparazione unitaria e sintetica fra l'organismo programmato e quello che è stato realizzato con una valutazione complessiva e non parcellizzata delle singole difformità, non potendosi dunque ammettere una qualificazione di ognuna di esse come difformità solo parziale dell'immobile assentito rispetto a quello realizzato (in tal senso, tra le tante: Cass. civ. 04/05/2023, n. 11636).

La nozione di parziale difformità, invece, presuppone che un determinato intervento costruttivo - pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità amministrativa - venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera (in tal senso, tra le tante: C. Stato 21/06/2023, n. 6085; TAR Sicilia, Catania, 10/05/2021, n. 1512).

Si ricorda che ai sensi dell’art. 32 del D.P.R. 380/2001 - fermi restando i principi di base sopra illustrati - le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, tenuto conto che l’essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle condizioni indicate al comma 1 del medesimo art. 32.

PROCEDURA DI SANATORIA DELLE DIFFORMITÀ PARZIALI
La doppia conformità semplificata- Con l'inserimento dell'art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, si prevede che per gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, oppure in assenza o difformità dalla SCIA ordinaria, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso di costruire, o presentare la SCIA in sanatoria allo sportello unico, se l’intervento risulti al contempo conforme:
* alla disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione dell’istanza;
* alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento.
Si tratta pertanto di una sorta di doppia conformità semplificata, o si potrebbe definire “asimmetrica”, poiché non è richiesto che l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso sia al momento della presentazione della domanda, come invece previsto dall’art. 36 del D.P.R. 380/2001, che ora resta confinato alla sanatoria di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
Resta il problema che la norma non ha definito il perimetro della “disciplina urbanistica” e della “disciplina edilizia” da tenere in considerazione. In assenza di dettagli, si può ipotizzare che si debba intendere:
* per “disciplina urbanistica”: la normativa dettata dagli strumenti urbanistici, comunque denominati e dal D.M. 1444/1968;
* per “disciplina edilizia”: i regolamenti edilizi ed igienico-sanitari, la normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza, igiene, salubrità, efficienza energetica degli edifici e degli impianti, il superamento delle barriere architettoniche.

Sanatoria con prescrizioni (condizionata)- In sede di esame delle richieste, lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione - entro un termine assegnato - di interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l’osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza, igiene, salubrità, efficienza energetica degli edifici e degli impianti negli stessi installati, al superamento delle barriere architettoniche e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate (comma 2 dell’art. 36-bis, D.P.R. 380/2001).
In tal caso il titolo sarà rilasciato subordinatamente all'attuazione, entro il termine assegnato dallo sportello unico, di tali interventi.
Per le SCIA, gli interventi da realizzare si inquadrano tra le misure che - ai sensi del comma 3, art. 19 della L. 241/1990 - possono essere prescritte dall’amministrazione per conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente.

Dichiarazione del professionista abilitato- La richiesta del permesso di costruire o la SCIA in sanatoria devono essere accompagnate da una dichiarazione del professionista abilitato che attesti le necessarie conformità (come detto, conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione dell’istanza e alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento).
L’epoca di realizzazione dell’intervento è provata mediante la documentazione che attesta lo stato legittimo di cui all’art. 9-bis del D.P.R. 380/2001, comma 1-bis (vedi Stato legittimo degli immobili nel D.L. Salva casa, le nuove regole ), oppure - nei casi in cui sia impossibile accertare l’epoca di realizzazione dell’intervento - mediante dichiarazione, e sotto la sua responsabilità, del tecnico incaricato.
In caso di dichiarazione falsa o mendace si applicano le sanzioni penali, comprese quelle previste dal capo VI del D.P.R. 28/12/2000, n. 445 (comma 3 dell’art. 36-bis, D.P.R. 380/2001).

Sanatoria di immobili in aree paesaggistiche- Il comma 4, art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 prevede che qualora gli interventi siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento.
L’autorità si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di 180 giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di 90 giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini, il dirigente o responsabile dell’ufficio provvede autonomamente.

Oblazione- Il rilascio del permesso di costruire in sanatoria o la SCIA in sanatoria sono subordinati al pagamento, a titolo di oblazione, di una somma pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi, e comunque in misura compresa tra 1.032 euro e 30.984 euro (art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, comma 5).
In caso di abuso paesaggistico, si applica altresì una sanzione equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione (art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, comma 5), da accertarsi tramite perizia di stima.
Al riguardo l’art. 1 del D.L. 69/2024, comma 2, specifica che un terzo di queste entrate saranno utilizzate:
* per la demolizione delle opere abusive presenti sul territorio comunale, fatta salva la ripetizione delle spese nei confronti del responsabile,
* per la realizzazione di opere e di interventi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e per iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale.

Termini procedurali, silenzio accoglimento- Con particolare riferimento ai profili procedurali, il comma 6, art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 stabilisce che:
* sulla richiesta di permesso in sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro45 giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta;
* per le SCIA, si applica il termine di30 giorni di cui all’art. 19 della L. 241/1990, comma 6-bis, entro i quali l’amministrazione può adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa;
* in caso di immobili soggetti a vincolo paesaggistico, i predetti termini sono sospesi fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica.
Eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci.
Il termine di 45 giorni è interrotto qualora l’ufficio rappresenti esigenze istruttorie (che devono essere motivate e formulate in modo puntuale) e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori.

Esclusione del diritto alla restituzione delle sanzioni già pagate- La presentazione della richiesta di permesso di costruire o della SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, non dà diritto alla restituzione delle somme versate a titolo di oblazione o per il pagamento di sanzioni già irrogate dall’amministrazione comunale o da altra amministrazione sulla base della normativa vigente alla data di entrata in vigore del Decreto Salva casa (30/05/2024) (art. 3 del D.L. 69/2024, comma 4).

Termine di presentazione- La presentazione della richiesta di permesso di costruire o della SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 può avvenire fino alla scadenza del termine per procedere alla demolizione fissato con apposita ordinanza ai sensi dell’art. 34 del D.P.R. 380/2001, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative.

FISCALIZZAZIONE, AUMENTO DELLE SANZIONI - Infine si evidenzia che, con riferimento agli interventi in difformità parziale dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, la lett. e) dell’art. 1 del D.L. 69/2024, in modifica dell’art. 34 del D.P.R. 380/2001, ha disposto l’incremento della sanzione applicabile nel caso di difformità non rimuovibili senza pregiudizio per la parte eseguita in conformità:
* dal doppio al triplo del costo di produzione, in caso di immobili a destinazione residenziale * dal doppio al triplo del valore venale dell’opera realizzata in difformità, se ad uso diverso.