Accordi quadro: riapertura del confronto competitivo e adeguata remunerazione

Fattispecie
Nell'ambito di una procedura di affidamento, mediante accordi quadro, di servizi di ingegneria e architettura per la progettazione di interventi connessi agli esiti delle indagini di vulnerabilità sismica su edifici di competenza della Città di Napoli, l'ANAC ha rilevato dei profili di criticità relativi a:
- l'insufficiente definizione delle prestazioni negli atti di gara;
- la non corretta applicazione dell’istituto dell’accordo quadro di cui all’art. 54 del D. Leg.vo 50/2016;
- il mancato rispetto del principio di adeguata remunerazione delle prestazioni da svolgere.

Insufficiente definizione delle prestazioni negli atti di gara di un accordo quadro
Nell'atto di avvio dell’istruttoria, è stato rilevato che i documenti tecnici allegati al bando e le informazioni in essi contenute non erano adeguati ad identificare chiaramente l’oggetto e l’entità delle prestazioni, circostanza che, oltre a contravvenire ai principi di trasparenza e par condicio, non consente all’operatore economico concorrente di formulare in maniera consapevole ed attendibile la propria offerta.

In proposito, l’ANAC con la Delibera del 13/09/2023, n. 453, ha svolto le seguenti considerazioni:
- i principi fondamentali del diritto dell’Unione Europea, quali la parità di trattamento e la trasparenza, sono applicabili alla conclusione di un accordo quadro. Tali principi implicano che tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d’oneri, così da permettere, da un lato, a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l’esatta portata e d’interpretarle allo stesso modo e, dall’altro, all’autorità aggiudicatrice di essere in grado di verificare effettivamente se le offerte dei partecipanti rispondano ai criteri che disciplinano l’appalto (Sent. C. Giustizia UE 17/06/2021, n. C-23/20, si veda anche Appalti pubblici e accordi quadro: il bando di gara deve indicare la quantità stimata);
- nelle FAQ dell’ANAC in materia di accordi quadro (https://www.anticorruzione.it/-/accordo-quadro), è specificato che le amministrazioni che intendono ricorrere all’istituto dell’accordo quadro devono prioritariamente identificare gli interventi oggetto di progettazione facendo riferimento preferibilmente agli strumenti di programmazione; conformemente al D. Min. Giustizia 17/06/2016 devono identificare le categorie omogenee di lavori da progettare inserendo il riferimento a tutte le ID coinvolte nell’accordo quadro, con identificazione delle classi ed il relativo grado di complessità, nonché con riferimento alle specifiche prestazioni progettuali richieste;
- esistono due tipologie di accordi quadro: accordi quadro completi e accordi quadri incompleti. Nel caso dell’accordo quadro completo, sono disciplinate tutte le condizioni dei futuri contratti applicativi e dunque la competizione si esaurisce nella fase di aggiudicazione dell’accordo quadro; nel caso di accordi quadro incompleti, non sono definite tutte le condizioni dei futuri contratti applicativi, e dunque essi possono essere affidati solo dopo aver rilanciato il confronto competitivo fra le parti, che deve essere effettuato sulla base delle condizioni definite ex ante nel capitolato d'oneri dell'accordo quadro (Sent. C. Stato 20/03/2023, n. 2795);
- la discrezionalità della stazione appaltante nel definire il dettaglio dei contenuti dell'accordo quadro è da correlarsi alla possibilità di procedere direttamente alla stipula dei singoli affidamenti qualora le clausole contenute nell'accordo quadro consentano di definire puntualmente il rapporto contrattuale oggetto del successivo contratto attuativo; viceversa, qualora sia necessario procedere alla definizione di ulteriori clausole rispetto a quelle previste nel bando di gara per l’affidamento dell’accordo quadro, la stazione appaltante dovrà, in caso di più operatori economici, avviare un'ulteriore fase comparativa tra i soggetti sottoscrittori dell'accordo quadro, sempre nel rispetto delle clausole fissate nell'accordo quadro stesso.

L'ANAC ha rilevato pertanto, per il caso in esame, la non corretta applicazione dell’istituto dell’accordo quadro, considerato che, non essendo stati esplicitati tutti i termini che disciplinavano la prestazione di servizio, la stazione appaltante avrebbe dovuto prevedere la riapertura del confronto concorrenziale tra gli operatori economici parte degli accordi quadro, ai sensi della lett. c) dell’art. 54, comma 4, del D. Leg.vo 50/2016.

Con riferimento alla disciplina degli accordi quadro contenuta nel D. Leg.vo 36/2023, si veda Gli accordi quadro nel nuovo Codice dei contratti pubblici.

Adeguata remunerazione delle prestazioni
Con riferimento al mancato rispetto del principio del riconoscimento di un’adeguata remunerazione delle prestazioni, è stato contestato all’amministrazione che l’ulteriore attività prevista si sostanziava in una richiesta di prestazioni aggiuntive, rispetto a quelle definite nel bando, che non risultavano computate nella valutazione degli importi dei servizi richiesti ai sensi del D. Min. Giustizia 17/06/2016, ciò costituendo un vulnus al principio di adeguata remunerazione delle prestazioni.
L'ANAC in proposito ha ribadito che:
- al fine di garantire l’adeguata remunerazione delle prestazioni, al professionista non possono essere richieste prestazioni ulteriori rispetto a quelle a base di gara, che non sono state considerate ai fini della determinazione dell’importo a base di gara (Delib. ANAC 15/05/2019, n. 417);
- ai fini del calcolo del compenso da riconoscere al progettista (quale importo a base di gara), la stazione appaltante deve tenere conto di tutte le prestazioni richieste per l’espletamento dell’incarico oggetto dell’affidamento, anche se propriamente riconducibili ai livelli di progettazione omessi (Com. ANAC 11/05/2022, si veda anche Appalti pubblici: omissione di un livello di progettazione e compenso del progettista).

L'ANAC ha dunque rilevato il mancato rispetto del principio di adeguata remunerazione, considerato che è stato richiesto al potenziale affidatario di fornire una prestazione ulteriore, definita di “metaprogettazione”, rispetto a quelle poste a base di gara, non valutata ai fini della determinazione dell’importo.