Circ. Min. Infrastrutture e Trasp. 18/10/2024, n. 279

La presente Circolare ha la finalità di fornire una ricostruzione sistematica delle norme previste in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti, nonché degli strumenti e delle indicazioni operative per incentivare il ricorso alla qualificazione in proprio o a soggetti qualificati anche al di sotto delle soglie previste dalla normativa.

Al fine di effettuare un’analisi complessiva e integrata degli obiettivi concordati in materia, nel contesto del Piano italiano di Ripresa e Resilienza, il presente atto è strutturato in due parti alle quali è allegata una nota di dettaglio contenente schede di sintesi normativa e tabelle esplicative. Nella prima parte, si precisano le finalità associate alle disposizioni del nuovo Codice dei contratti pubblici in tema di qualificazione delle stazioni appaltanti. Nella seconda parte, a carattere propositivo, sono illustrati gli incentivi alla qualificazione per le stazioni appaltanti in possesso dei requisiti, gli incentivi a ricorrere a centrali di committenza per le stazioni appaltanti impossibilitate a soddisfare i requisiti di qualificazione, nonché, gli incentivi a ricorrere a stazioni app

La milestone M1C1-73 bis del PNRR, introdotta a seguito della revisione del Piano approvata con la Decisione di esecuzione del Consiglio dell’8 dicembre 2023, richiede l’adozione, sentita l’ANAC, di una circolare sull’attuazione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti previsto dal Codice dei contratti pubblici. In particolare, è previsto che la circolare “fornisca orientamenti per sistematizzare le attuali norme applicabili, spiegare che la qualificazione anche per le aggiudicazioni al di sotto delle soglie è ancora possibile e auspicabile e incentivare il ricorso a centrali di committenza (qualificate), qualora la qualificazione non ci sia o non sia possibile (art. 62, comma 6, lettera a) del d.lgs. 36/2023”.

In coerenza con quanto previsto dagli obiettivi della Riforma 1.10 - Riforma delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni del PNRR in tema di riduzione della frammentazione delle stazioni appaltanti, il nuovo Codice dei contratti pubblici ha disciplinato in maniera organica il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, con l’intento di rafforzare la capacità amministrativa e promuovere un percorso di professionalizzazione permanente funzionale a migliorare l’efficacia e l’efficienza nell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici.

Gli articoli 62 e 63 del nuovo Codice, dedicati rispettivamente a aggregazioni e centralizzazione delle committenze e alla qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, hanno delineato per la prima volta in modo compiuto il composito sistema soggettivo dei contratti pubblici dal lato delle stazi

L’insieme delle disposizioni introdotte ex novo nel Codice delinea una specifica disciplina della qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza (per una ricostruzione schematica, cfr. la scheda di sintesi normativa nell’Allegato alla circolare).

Nel dettaglio, la qualificazione avviene in relazione alle varie fasi di realizzazione dell’opera pubblica o dell’acquisizione della fornitura o dello svolgimento del servizio (da un lato, progettazione tecnico amministrativa e affidamento, dall’altro esecuzione).

Per la progettazione e l’a

L’articolo 62, comma 1, del Codice individua le soglie oltre le quali si applica il regime di qualificazione: per servizi e forniture, si tratta della soglia prevista per gli affidamenti diretti; per i lavori, la soglia è fissata in misura pari a cinquecentomila euro. Le procedure di affidamento di importo inferiore a queste soglie possono essere gestite da tutte le stazioni appaltanti, anche non qualificate.

Nell’ambito soggettivo di applicazione del sistema di qualificazione, oltre alle stazioni appaltanti e centrali di committenza, rientrano anche i cd. soggetti aggregatori di cui all’articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno

Sono esclusi dal sistema di qualificazione le imprese pubbliche e i soggetti privati titolari di diritti speciali o esclusivi quando svolgono una delle attività previste dalla disciplina dei settori speciali, pur prevedendosi la possibilità di integrazione dell’allegato II.4, al fine di disciplinare i criteri di qualificazione per tali soggetti, oltre che le regole di funzionamento e gli ambiti di riferimento delle relative centrali di committenza (art. 62, comma 17).

Nel dettaglio, sono espressamente esclusi dall’applicazione degli artt. 62 e 63 del Codice gli enti aggiudicatori, ossia le imprese pubbliche e i soggetti privati titolari di diritti speciali o esclusivi, quando svolgono una delle attività previste dagli articoli da 146 a 152 e, dunque, qualora operino affidamenti di contratti pubblici inerenti ai settori del gas e dell’energia termica, dell’elettricità, dell’idrico, dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia o metropolitana, dei servizi di trasporto aereo sulla base di una l

L’articolo 63 disciplina nel dettaglio il sistema di qualificazione, istituendo presso l’ANAC un apposito elenco delle stazioni appaltanti qualificate di cui fanno parte, in una specifica sezione, anche le centrali di committenza, ivi compresi i soggetti aggregatori.

Alla luce delle regole del sistema di qualificazione sin qui illustrate e dell’analisi delle tendenze attuative nel primo anno di efficacia del nuovo

Per la fase di affidamento, il legislatore italiano, nell’ottica di favorire l’aggregazione delle stazioni appaltanti e promuovere la professionalizzazione delle amministrazioni aggiudicatrici, ha adottato specifiche misure, sia di carattere “speciale” per gli appalti rientranti nel PNRR, sia “a regime” con le nuove disposizioni dettate specificamente in materia di qualificazione delle Stazioni appaltanti, illustrate di seguito in dettaglio.

1.1 Opere PNRR/PNC

In sede di adozione della normazione speciale in materia di affidamenti rientranti nel PNRR/PNC, è stato previsto un regime temporaneo di qualificazione ad hoc per le stazioni appaltanti, con l’intento di favorire il processo di aggregazione delle amministrazioni aggiudicatrici e, dunque, la tempestività degli affidamenti, che è stato prorogato sino al 30 giugno 2024 (1). A decorrere dal 1° luglio 2024, le regole della qualificazione del nuovo Codice si applicano anche agli appalti PNRR/PNC.

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(1) Segnatamente, infatti, con il decreto-legge c.d. Semplificazioni (d.l. 77/2021) aveva previsto che, ex art. 52, comma 1: “nelle more di una disciplina diretta ad assicurare la riduzione, il rafforzamento e la qualificazione delle stazioni appaltanti, per le procedure afferenti alle opere PNRR e PNC, i comuni non capoluogo di provincia procedono all'acquisizione di forniture, servizi e lavori, oltre che secondo le modalità indicate dal citato articolo 37, comma 4 (del d.lgs. 50/2016) , attraverso le unioni di comuni, le province, le città metropolitane e i comuni capoluogo di provincia”. La proroga al 30 giugno 2024 è avvenuta con l’art. 8, comma 5, del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con modificazioni dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18.

1.2 Condizione necessaria per il rilascio del CIG

Per gli affidamenti di importo superiore alle soglie di qualificazione obbligatoria (art. 62, comma 1), ai sensi dell’articolo 62, comma 2 del nuovo Codice, a far data dal primo luglio 2023, è previsto che “l ’ANAC non rilascia il codice identificativo gara (CIG) alle stazioni appaltanti non qualificate”. con ciò intendendo incentivare l’aggregazione delle stazioni appaltanti. Pertanto, l’assenza di qualificazione preclude la possibilità di procedere all’affidamento.

1.3 I requisiti relativi alla digitalizzazione

Ai sensi dell’articolo 225, comma 2, è previsto che ”a decorrere dal 1° gennaio 2024 l’ANAC non rilascia il codice identificativo di gara (CIG) ai soggetti che, sebbene vi siano tenuti, non si sono adeguati a quanto previsto dagli articoli 19, 20, 21, 22, 23, 25, 27, 28, 29, 30, 35 e 36”, in materia di digitalizzazione, con ciò volendo incentivare non solo l’aggregazione delle stazioni appaltanti in quanto tale, ma anche una maggiore professionalizzazione delle amministrazioni mediante il processo di digitalizzazione dell’intero ciclo di vita del contratto

Al fine di offrire alle stazioni appalti orientamenti in materia di qualificazione, si ritiene di dover riservare particolare attenzione al regime giuridico, introdotto ex novo dal vigente codice dei contratti pubblici, relativo alla qualificazione per la fase esecutiva del contratto. L’art. 62 e l’All. II.4, infatti, nell’ottica di consentire alle amministrazioni aggiudicatrici di acquisire la professionalità richiesta anche nella fase di effettuazione dei lavori o di concreta acquisizione dei servizi e delle forniture, individuano alcuni parametri da soddisfare, puntualmente indicati dalle predette disposizioni:

a) presenza nella struttura organizzativa di dipendenti aventi specifiche competenze in materia di contratti pubblici e di sistemi digitali;

b) dotazione di un sistema di formazione e aggiornamento del personale;

c) esecuzione di contratti nel quinquennio precedente la domanda di qualificazione;

Oltre all’incentivo alla qualificazione nella fase di affidamento ed esecuzione, il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti deve essere inteso come un “processo” amministrativo da sottoporre ad un costante monitoraggio da parte delle competenti amministrazioni centrali dello Stato italiano, in collaborazione con ANAC.

Tale percorso implica, in particolare, l’esigenza di un monitoraggio periodico dell’andamento della qualificazione rispetto ai tre parametri di cui alle lettere b), c) e d) dell’articolo 8 dell’Allegato II.4, nonché delle ulteriori informazioni messe a disposizione dalle stazioni appaltanti qualificate inerenti alle proprie specializzazioni nei diversi comparti produttivi. Ciò è funzionale a consentire, anche in considerazione dell’oggetto dell’affidamento, una scelta dell’ente appaltante (da parte dell’amministrazione non qualificata) efficiente e consapevole.

Alla luce di quanto sopra rappresentato, e in vista delle iniziative normative di prossima introduzione volte ad incentivare il processo di qualificazione, si forniscono le seguenti indicazioni operative alle stazioni appaltanti e agli enti aggiudicatori:

i. il processo di qualificazione previsto dal vigente codice dei contratti pubblici è un sistema “aperto” che, dunque, può essere sempre implementato via via che le amministrazioni entrano in possesso dei necessari requisiti. Si invitano tutte le stazioni appaltanti ad attivarsi per acquisire in proprio e nel più breve tempo possibile i necessari presupposti di professionalizzazione a tale scopo richiesti. Al contempo, saranno messe in atto le forme più idonee di raccordo per favorire l’accesso dei soggetti non qualificati a centrali di committenza e soggetti aggregatori;

ii. il sistema di qualificazione, volto a favorire sia l’aggregazione delle stazioni appaltanti, sia la professionalizzazione delle stesse, contempla e, anzi, auspica la possibilità che una pluralità di amministrazioni giungano al possesso dei necessari requisiti, anche, quindi, al di sotto delle previste soglie obbligatorie. Pertanto, si invitano le stazioni appaltanti a considerare la possibilità di qualificarsi in ogni caso, anche a un livello minimo, e di fare ogni sforzo in tale senso, da realizzare mediante opportuna pianificazione degli adeguati miglioramenti amministrativi e gestionali, tenuto conto che i requisiti all’uopo previsti sono funzionali ad un migliore andamento tecnico-amministrat

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1. Scheda di sintesi normativa

Di seguito sono schematicamente riassunti i contenuti della disciplina del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, di cui al combinato disposto di cui agli articoli 62 e 63 del Codice e dell’allegato II.4.

Sono in particolare sintetizzati, negli elementi essenziali, la finalità del sistema di qualificazione (§1), l’ambito di applicazione (§2), le competenze di ANAC (§3), i livelli di qualificazione, i corrispondenti requisiti idonei a conseguirlo e il relativo periodo transitorio (§§4-7 per le stazioni appaltanti e §8 per le sole centrali di committenza); la disciplina della qualificazione per l’esecuzione (§9) e quella della qualificazione con riserva (§10), le modalità di iscrizione, le regole sulla revisione della qualificazione e le sanzioni in caso di violazioni (§§ 11-13).