Appalti pubblici, rinnovo del CCNL e conservazione dell’equilibrio contrattuale

Nella fattispecie si trattava di un affidamento quadriennale dei servizi di vigilanza presso le sedi delle aziende sanitarie e ospedaliere della Regione. La società ricorrente aveva impugnato l’aggiudicazione, sostenendo che occorresse sottoporre l’offerta ad una rinnovata verifica di anomalia per appurarne la sostenibilità economica, specialmente per ciò che concerne il rispetto dei minimi salariali inderogabili, essendo stato nelle more approvato il nuovo CCNL del settore della vigilanza, con un incremento del costo orario della manodopera.

In proposito, il TAR Napoli 13/06/2024, n. 3735, ha ritenuto che la modifica dei livelli retributivi dovuta al rinnovo del CCNL applicabile alla esecuzione del contratto da affidare deve essere valutata alla luce del principio di riequilibrio del contratto di appalto, che trova corrispondenza nelle previsioni sia del Codice previgente, sia del nuovo Codice dei contratti pubblici.

In particolare, l’art. 106 del D. Leg.vo 50/2016 stabiliva che i contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento, ove la necessità di modifica è determinata da circostanze impreviste o imprevedibili per l’amministrazione aggiudicatrice, tra le quali la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti.
Il TAR ha specificato che in quest’ambito devono rientrare i contratti collettivi nazionali di lavoro, in ragione della loro inderogabilità e per la natura che rivestono (vedi l'art. 360 c.p.c. che ammette al n. 3 il ricorso per Cassazione per violazione di norme dei contratti accordi collettivi nazionali di lavoro, e la dottrina giuslavoristica che ne ha finanche desunto la riconducibilità alle fonti di diritto). In sostanza, la modifica contrattuale dovuta la CCNL sopravvenuto rientra tra i rimedi manutentivi del contratto, di tal che non può essere predicata l’illegittimità dell’aggiudicazione.
Costituisce oramai consolidato principio quello secondo il quale l’immodificabilità del contratto non ha carattere assoluto e le variazioni contrattuali non violano sempre e comunque i principi fondamentali in materia di evidenza pubblica (cfr. Corte di Giustizia UE, sentenza 07/09/2016, C 549-14).
Inoltre, la legislazione in materia di appalti pubblici è sì ispirata al rispetto del principio di tutela della concorrenza e parità di trattamento, ma è anche informata ai criteri di efficacia ed economicità che, in presenza di particolari circostanze, possono condurre alla rinegoziazione delle condizioni contrattuali sia in corso d’esecuzione che prima della stipula del contratto (C. Stato 11/04/2022, n. 2709).

Il riequilibrio contrattuale costituisce oggi principio espressamente affermato nel nuovo Codice dei contratti pubblici, che all’art. 9 del D. Leg.vo 36/2023 prevede che se sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all’ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato e tali da alterare in maniera rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali. La rinegoziazione si limita al ripristino dell’originario equilibrio del contratto oggetto dell’affidamento, quale risultante dal bando e dal provvedimento di aggiudicazione, senza alterarne la sostanza economica.