Schema di contratto standard per le concessioni di partenariato pubblico privato (PPP): avviata la consultazione pubblica

Nota a cura di Roberto Gallia

La Ragioneria generale dello Stato ha avviato la consultazione pubblica online sul documento “Guida alle Pubbliche Amministrazioni per la redazione di un Contratto di Concessione di Progettazione, Costruzione e Gestione di Opere Pubbliche in Partenariato Pubblico Privato”, che riguarda la bozza di “contratto tipo” presentato e discusso in occasione del convegno dello scorso 18/07/2018 dal titolo “Partenariato Pubblico Privato: Nuovi investimenti e controllo della Finanza Pubblica”.

Il testo, che viene messo in consultazione pubblica, rappresenta l’aggiornamento e la revisione dello schema di contratto già oggetto della precedente consultazione, svolta nel mese di novembre 2015, per tenere conto delle novità introdotte dal nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Leg.vo 50/2016).

Viene mantenuto l’obiettivo orientato, prevalentemente, a verificare che le condizioni contrattuali risultino atte ad evitare che, a conclusione dell’intervento, possa prodursi una riclassificazione finanziaria dell’operazione di partenariato, da “fuori” a “dentro” il bilancio dell’Amministrazione, incidendo sui limiti di indebitamento. A tal fine, il gruppo di lavoro interistituzionale (Dipartimenti ministeriali, Istat, Anci, Anac, Cassa DD.PP., SDA Bocconi) che ha elaborato il nuovo documento, oltre a ricercare una sintesi delle posizioni espresse dai diversi soggetti istituzionali, ha svolto anche una attività di analisi, valutazione e recepimento dei contributi già pervenuti a seguito della precedente consultazione.

Nelle intenzioni degli estensori,la corposa relazione illustrativa dello schema di contratto “si propone di guidare il consultante nella comprensione delle singole clausole, consentendogli di coglierne la ratio, anche grazie al supporto dei focus di approfondimento e di numerosi esempi”.

In attesa degli esiti della consultazione, appare opportuno ricordare ed evidenziare almeno due aspetti che dovrebbero essere ritenuti rilevanti ai fini dell’efficacia dell’adozione della formula di concessione di PPP, in particolare da parte delle Amministrazioni comunali.

Il primo aspetto riguarda la distinzione fra opera e servizio, che continua ad essere adottata, anche all’interno del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, in luogo della aggiornata definizione delle infrastrutture quale inscindibile unità fra costruzione e gestione di un servizio di pubblica utilità; contraddicendo - di fatto - le finalità e gli obiettivi delle operazioni in PPP, che non riguardano tanto la gestione e lo sfruttamento economico dell’opera, quanto piuttosto la qualità dei servizi resi, che possono essere sia acquisiti direttamente dalla PA sia acquistati dall’utente finale. Occorre ricordare, ancora una volta, che da tempo nel nostro ordinamento è presente la definizione delle infrastrutture quali “beni strumentali dotati della prevalente finalità di fornitura di servizi collettivi, a domanda individuale o aggregata rivolti alle famiglie e alle imprese, (…), indipendentemente dalla natura proprietaria dei soggetti titolari dei diritti reali su tali beni” (art. 2, comma 2, D.M. 26/11/2010); definizione sulla quale trovano fondamento le operazioni in PPP.

Il secondo aspetto riguarda l’orientamento giurisprudenziale della magistratura contabile in merito i limiti di indebitamento degli Enti locali. La Corte dei Conti, con la Deliberazione 15/2017 della Sezione delle Autonomie, ha avuto modo di ricordare che “elemento discriminante per la qualificazione di contratto di PPP non rilevante ai fini dell’indebitamento è l’espressa pattuizione dell’assunzione dei rischi da parte dell’operatore economico, (…) [per cui] il trasferimento del rischio in capo all’operatore economico, nel rispetto dell’equilibrio economico del contratto, comporta l’allocazione a quest’ultimo, oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di disponibilità o, nei casi di attività redditizia verso l’esterno, del rischio di domanda dei servizi resi”. Questa condizione è ritenuta necessaria e indispensabile per riconoscere, nelle concessioni di partenariato pubblico privato, che i costi sostenuti da una P.A. “ai fini della registrazione nelle scritture contabili, non sono considerate investimenti finanziati da debito (…) con ogni coerente conseguenza in termini di modalità di contabilizzazione, di computo ai fini del calcolo del tetto del debito massimo ammissibile, di responsabilità per quanti contribuiscano a porre in essere atti negoziali elusivi del limite di indebitamento”.

Tornando alla consultazione, le osservazioni e i contributi potranno essere inviati entro il 20/10/2018, tramite la compilazione del modulo all’uopo predisposto e “potranno riguardare esclusivamente gli articoli indicati nel file allegato. [Per cui] Ogni osservazione non pertinente non sarà presa in considerazione”.