Deliberaz. G.R. Puglia 21/12/2017, n. 2259

Il Presidente, Dott. Michele Emiliano, sulla base dell’istruttoria espletata dai funzionari istruttori e confermata dal Dirigente della Sezione Gestione Integrata Acquisti e dal Segretario Generale della Presidenza, riferisce quanto segue.

Negli ultimi decenni la Pubblica Amministrazione è stata oggetto di importanti processi di modernizzazione ispirati alle logiche del New Public Management e, più recentemente, a quelle della public governance.

Un ruolo centrale è sicuramente ricoperto dalla trasformazione dell’intero processo di gestione di attività pubbliche complesse, come quelle del public procurement. Peraltro, negli ultimi tempi, un’ulteriore spinta verso l’innovazione organizzativa è stata determinata dalla contingente situazione economica generale.

I periodi di crisi economica favoriscono, di fatto, la ricerca di soluzioni organizzative innovative volte a far fronte alle scarse risorse economiche disponibili, da cui sono discese una serie di disposizioni legislative, spesso urgenti, per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione e centralizzazione nelle amministrazioni pubbliche, per la realizzazione di economie di scala funzionali al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.

Vista la dimensione del fenomeno, il procurement rappresenta una variabile fondamentale su cui agire per conseguire maggiore efficienza e conseguentemente risparmi di spesa per la PA; inoltre, i vincoli stringenti di finanza pubblica degli ultimi due decenni ne hanno enfatizzato ulteriormente l’importanza.

La necessità di conseguire recuperi di efficienza ha comportato, quindi, nella maggior parte dei paesi dell’Unione Europea, una modernizzazione delle procedure di acquisto della PA, mediante interventi sia dal lato della domanda, riorganizzando le modalità di azione dell’acquirente pubblico, sia dal lato dell’offerta, stimolando il dinamismo ed il confronto competitivo nei mercati di riferimento.

L’importanza strategica del public procurement si evince chiaramente anche in Italia, dove, a partire dagli anni ’90, il Governo ha lanciato un programma per ridurre la spesa pubblica relativa all’acquisto di beni e servizi. Una componente chiave di questo programma è stata la centralizzazione del public procurement mediante la creazione - in prima istanza - della Consip S.p.A., chiamata, su mandato dell’allora Ministero del Tesoro (ora Ministero dell’Economia e delle Finanze – MEF) ad assumere il ruolo di centrale unica per gli acquisti della PA.

A partire dal 2012 il legislatore nazionale ha introdotto norme volte ad incrementare la quota di spesa pubblica gestita attraverso strumenti di centralizzazione.

Con il D.L. 52/2012 è stato previsto:

- Obbligo per le PA statali di ricorso alle convenzioni Consip;

- Obbligo per le ASL di ricorso alle convenzioni Consip se non presenti convenzioni regionali;

- Obbligo per tutte le PA di ricorrere al MePA o altri sistemi telematici per acquisti sottosoglia.

Con il D.L. 95/2012, inoltre, è stata introdotta la:

- Nullità dei contratti stipulati in violazione di obblighi di centralizzazione;

- Disciplina dei contratti ponte per le PA obbligate a ricorrere a convenzione;

- Obbligo di ricorso per tutte le PA e società del conto ISTAT a Consip o Centrale di Acquisto Territoriale (CAT) per acquisti di determinate merceologie standardizzate, o acquisti in autonomia a prezzi inferiori;

- Facoltà di recesso in caso di stipula di successiva convenzione Consip più conveniente;

- Obbligo per le ASL di utilizzo di strumenti telematici di Consip e delle CAT.

Il processo di razionalizzazione degli acquisti, avviato con l’istituzione della Consip, ha trovato nuova linfa con l’approvazione del decreto legge n. 66 del 2014 che ha imposto alle amministrazioni statali centrali e periferiche, nonché alle Regioni, agli enti regionali, agli enti locali, nonché loro consorzi e associazioni, e agli enti del Servizio Sanitario nazionale, di ricorrere, oltre che alla Consip, ad altro soggetto aggregatore per le procedure di acquisto di determinate categorie di beni e servizi, al superamento di talune soglie di importo, normativamente predeterminate.

Con legge del 1 agosto 2014, n. 37, la Regione Puglia - nel designare la società in house InnovaPuglia S.p.A. quale Soggetto aggregatore - ha dettato principi generali al fine del perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e di trasparenza, regolarità ed economicità della gestione dei contratti pubblici ed ha inteso promuovere e sviluppare, nel rispetto della normativa nazionale, il processo di razionalizzazione dell’acquisizione di lavori, beni e servizi delle amministrazioni e degli enti aventi sede nel territorio regionale.

L’esigenza di razionalizzazione dei processi di approvvigionamento di beni e servizi per le amministrazioni pubbliche, e insieme di spending review, ha subito nuovo impulso con l’approvazione della Legge di stabilità 2016, attraverso la quale si è mirato a rafforzare il modello organizzativo di aggregazione della spesa e centralizzazione degli acquisti di beni e servizi.

Il modello di aggregazione della spesa ideato dal legislatore appare rispondere alle logiche di trasparenza delle procedure (minimizzazione del rischio di corruzione), riduzione dei costi di transazione (amministrativi