Delib. CIPE 28/01/2015, n. 15

1.1. Ai sensi dell’art. 36, comma 3, del decreto-legge n. 90/2014 R, convertito dalla legge n. 114/2014 R, le modalità di esercizio del sistema di monitoraggio finanziario relativo alle infrastrutture stra

2.1. È istituito, presso il DIPE, apposito gruppo di lavoro per l’espletamento dei compiti individuati dalla delibera di questo Comitato n

3.1. Le risorse di cui all’art. 36, comma 5, del decreto-legge n. 90/2014, vengono versate annualmente dai soggetti aggiudicatari, nel mese di gennaio di ciascun anno, s

CCASGO

COMITATO DI COORDINAMENTO

PER L’ALTA SORVEGLIANZA GRANDI OPERE

SISTEMA MONITORAGGIO FINANZIARIO

DELLE GRANDI OPERE, MGO

SCHEMA DI LINEE-GUIDA

Programma delle infrastrutture strategiche (legge n. 443/2001)

Approvazione di aggiornate linee guida in materia di sicurezza e lotta antimafia ex art. 176, comma 3, lettera e), del decreto legislativo n. 163/2006.

Art. 36 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114.

A) PREMESSA

1. Art. 36 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90

L’art. 36 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, ha disposto che il controllo dei flussi finanziari relativi alla realizzazione di infrastrutture strategiche e insediamenti produttivi venga attuato secondo le modalità e le procedure, anche informatiche, individuate dalla deliberazione 5 maggio 2011, n. 45, del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE).

È previsto inoltre che, dalla data di entrata in vigore del citato decreto-legge, le stazioni appaltanti debbono adeguare gli atti generali di propria competenza alle modalità di monitoraggio finanziario previste dalla citata delibera CIPE, nonché alle ulteriori prescrizioni contenute nella delibera che il medesimo organismo è chiamato ad adottare.

Sempre l’art. 36, al comma 2, contiene una disposizione transitoria volta a estendere, entro sei mesi dalla predetta data, ai contratti stipulati anteriormente, le modalità di controllo dei flussi finanziari alle indicazioni della citata delibera n. 45 del CIPE e della successiva che il CIPE intenderà adottare.

Si tratta di un complesso di disposizioni volte a rafforzare la cornice di sicurezza, trasparenza e legalità del sistema di realizzazione degli appalti relativi alle grandi opere, disposizioni che costituiscono un’evoluzione del modello già introdotto con le norme in materia di tracciabilità dei flussi finanziari di cui alla legge n. 136/2010 attraverso meccanismi di cui si dirà più in dettaglio nel prosieguo.

Al fine di un migliore inquadramento del sistema MGO (Monitoraggio delle grandi opere), relativo al monitoraggio finanziario degli investimenti per la realizzazione delle infrastrutture strategiche, è opportuno ripercorrere le fasi che, nel corso del tempo, hanno portato all’adozione delle recenti misure di cui al decreto-legge in argomento.

2. Quadro generale di riferimento

Come è noto, l’art. 176 del decreto legislativo n. 163/2006 e successive modificazioni ed integrazioni (Codice dei contratti pubblici) attribuisce al CIPE il compito di definire i contenuti degli accordi in materia di sicurezza, nonché di prevenzione e repressione della criminalità, sulla base delle linee guida indicate dal Comitato di coordinamento per l’alta sorveglianza delle grandi opere (CCASGO).

A tal fine, con delibera n. 58 del 3 agosto 2011, il CIPE ha approvato l’atto di indirizzo formulato dal CCASGO, ai sensi del cennato art. 176.

Per quanto concerne, in particolare, il monitoraggio finanziario, le cennate linee guida prevedevano, nel testo approvato dal CIPE, che i pagamenti relativi ai contratti, subcontratti e subappalti sarebbero stati soggetti alle norme del monitoraggio finanziario secondo i criteri di carattere generale che sarebbero stati fissati dal CIPE stesso.

Con le medesime linee guida veniva, altresì, confermato che, nelle more dell’adozione della cennata delibera, sarebbe proseguita la sperimentazione di monitoraggio finanziario, prevista per alcune infrastrutture dalla citata delibera CIPE n. 45/2011, mentre, per tutte le opere non rientranti nella cennata sperimentazione, avrebbero continuato a trovare applicazione le ordinarie procedure di tracciamento finanziario di cui alla legge n. 136/2010.

B) FASE DI SPERIMENTAZIONE

Il progetto del sistema MGO è stato avviato nel 2008 da un gruppo di lavoro che riuniva fra gli altri, oltre alla Presidenza del Consiglio, Dipartimento della programmazione e della politica economica (DIPE), e al Ministero dell’interno (CCASGO), anche il Ministero dell’economia e delle finanze - Dipartimento del tesoro, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il consorzio CBI di ABI e che ha iniziato a lavorare sui dati relativi alla realizzazione di una parte di una tratta della metro C di Roma e poi della variante di Cannitello, opera propedeutica al Ponte sullo Stretto di Messina.

I risultati ottenuti hanno fatto ritenere opportuno completare il progetto, specie per la messa a punto di un sistema di warning, completamento che è stato proposto, per il cofinanziamento, agli uffici della Commissione europea dal CCASGO.

La positiva risposta della commissione ha dato luogo al progetto C.A.P.A.C.I. (Creation of Automatic Procedures Against the Criminal Infiltration in public contracts), avviato nel settembre 2012 e completato a settembre 2014.

Il CIPE ha via via approvato le varie fasi sopra sintetizzate con le delibere 27 marzo 2008, n. 50, 18 dicembre 2008, n. 107, 13 maggio 2010, n. 4 e 5 maggio 2011, n. 45.

Il sistema MGO, e in particolare il progetto C.A.P.A.C.I., prevedeva che la sperimentazione sulle singole opere oggetto di monitoraggio avrebbe dovuto discendere dalla stipula di «protocolli operativi», complementari rispetto agli accordi di legalità antimafia previsti dall’art. 176 del Codice dei contratti, fondati quindi sul reciproco consenso ad avvalersi di tale procedura di controllo sul flusso finanziario da parte di tutti i soggetti contraenti e di quelli facenti parte della filiera degli operatori economici interessati alla realizzazione dell’opera.

Le disposizioni contenute in tali accordi prevedevano l’obbligo per i soggetti della filiera di inserire, nei contratti e subcontratti, la cosiddetta «clausola di monitoraggio» e l’impegno ad apporre su tutte le fatture e i bonifici di pagamento il CUP (Codice unico di progetto) richiesto per l’opera in questione.

Nel periodo conclusivo del progetto C.A.P.A.C.I. (giugno 2014) hanno cominciato a pervenire alla banca dati del sistema MGO anche informazioni relative al Grande progetto Pompei (il cui protocollo operativo è stato firmato nel febbraio 2013) e alla metropolitana M4 di Milano (il cui protocollo operativo è stato firmato a maggio 2014).

La citata delibera CIPE 45 del 2011 individuava gli architravi del sistema di monitoraggio nella creazione di:

un database contenente le informazioni sugli estratti conto e sulle transazioni elettroniche dei singoli operatori e, in particolare, le notizie sui pagamenti individuali della «filiera delle imprese» (vedi la definizione di filiera riportata alla successiva lettera C), paragrafo 1.2);

un sistema di alert o di avvisi per la rilevazione/segnalazione di comportamenti insoliti o anomali.

Sempre nella delibera erano poi individuati gli strumenti necessari al sistema per conseguire gli obiettivi di controllo sui flussi, e cioè:

l’obbligo di apertura e di utilizzo di un conto corrente dedicato in via esclusiva all’opera pubblica da parte di tutti i soggetti, compresi stazione appaltante (che non sia amministrazione pubblica) e contraente generale o concessionario, che devono rilasciare alla propria banca una «lettera di manleva» per autorizzare ciascun istituto a trasmette i dati del conto corrente al DIPE, come di seguito indicato;

l’obbligo di procedere in genere ai pagamenti tramite bonifici on-line, conformi allo standard XML SEPA (sistema di pagamento area euro), allora non ancora obbligatorio;

l’apposizione sul bonifico SEPA del CUP all’interno di una stringa alfanumerica di individuazione del pagamento e delle sue causali MGO (vedi allegato I);

la veicolazione della ricevuta di pagamento al DIPE insieme agli estratti conto giornalieri di ciascun conto corrente dedicato. In sostanza, l’acquisizione da parte del DIPE delle informazioni relative agli estratti conto e all’esito delta singola operazione di bonifico si realizza via rete interbancaria attraverso un apposito focal point scelto dal consorzio CBI dell’ABI;

la realizzazione di un applicativo finalizzato a prelevare giornalmente dal suddetto focal point i dati dei bonifici e gli «estratti conto» e a caricarli in una banca dati DIPE per conservarli, analizzarli, metterli a confronto e renderli disponibili al gruppo di lavoro;

la «rendicontazione» al gruppo di lavoro che sovrintende alle operazioni di monitoraggio; tale gruppo si occupa delle analisi delle informazioni via via acquisite in banca dati, anche al fine di individuare eventuali errori e relative cause; informazioni che sono messe poi a disposizione delle amministrazioni e degli enti che partecipano al monitoraggio;

un corretto circuito informativo fra DIPE e stazione appaltante o contraente generale o concessionario, al fine di attivare e verificare i meccanismi pattizi per il corretto adempimento, da parte degli operatori economici della filiera, delle procedure di monitoraggio finanziario e per l’invio al DIPE della «anagrafe» dei fornitori e delle sue variazioni (vedi allegato II).

C) FASE A REGIME

Il decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, concernente le «Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari», convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, si pone ora come momento evolutivo della progettualità connessa al monitoraggio finanziario della spesa pubblica per le opere strategiche, concludendo la fase sperimentale e aprendo l’ordinario percorso del monitoraggio della spesa nel settore delle grandi opere.

Il decreto - pubblicato nella Gazzetta Ufficiale Repubblica italiana n. 144 del 24 giugno 2014 - estende i criteri di monitoraggio, contenuti nella delibera CIPE n. 45 del 2011, a tutte le infrastrutture di cui alla parte II, titolo III, capo IV del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, prevedendo un aggiornamento degli indirizzi sino ad oggi elaborati, che consenta l’acquisizione di dati, tempestivi e affidabili, sui flussi finanziari (incassi e pagamenti) delle imprese interessate ai lavori e i criteri operativi di intervento necessari.

Sul piano della trasparenza dei comportamenti e dell’assunzione delle rispettive responsabilità, l’esperienza acquisita con i protocolli operativi sino ad oggi sperimentati su talune grandi opere è evidentemente necessaria per contribuire a mettere a punto l’emanando provvedimento del CIPE, in base alle esigenze dettate dall’entrata in vigore del citato decreto-legge n. 90/2014.

In tale prospettiva, la delibera del CIPE dovrà contenere principi di carattere generale, volti a orientare l’applicazione delle procedure di monitoraggio finanziario, unitamente a prescrizioni di carattere più tecnico.

1. Campo di applicazione

1.1. Portata della norma

La norma, come esposto, estende il monitoraggio finanziario a tutte le opere di cui alla parte II titolo III capo IV del Codice dei contratti pubblici, cioè a tutte le infrastrutture strategiche, e pone la copertura degli oneri di gestione del sistema di monitoraggio a carico delle risorse derivanti dall’applicazione dell’aliquota forfettaria prevista al comma 20 del citato art. 176 del medesimo Codice, aliquota destinata all’attuazione di idonee misure di prevenzione e repressione della criminalità e dei tentativi di infiltrazione mafiosa e che il soggetto aggiudicatore indica nel bando di gara in misura ragguagliata all’importo complessivo dell’intervento.

Le direttive sul monitoraggio finanziario sono quindi applicabili, tra l’altro, agli interventi della cui realizzazione sia responsabile il concessionario, anche qualora quest’ultimo assuma - a sua volta – la posizione di soggetto aggiudicatore. Sono però da considerare stazioni appaltanti, soggette alle disposizioni riportate al punto 1.2 per le amministrazioni pubbliche aggiudicatrici, anche le società concessionarie a totale partecipazione pubblica, cui incombe espletare anche gli adempimenti concernenti il procedimento sanzionatorio.

1.2. La «filiera»

Secondo gli indirizzi espressi dalla soppressa Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, ora confluita nell’Autorità nazionale anticorruzione, nella determina del 7 luglio 2011, per «filiera» si intende il novero di tutti i soggetti che intervengono a qualunque titolo – anche con rapporti negoziali diversi da quelli di appalto e subappalto, indipendentemente dalla loro collocazione nell’ambito dell’organizzazione imprenditoriale - nel ciclo di progettazione e di realizzazione dell’opera.

Sono pertanto ricompresi nella filiera, oltre al contraente generale o al concessionario nei termini indicati al precedente punto 1.1, l’appaltatore e tutte le imprese firmatarie di subcontratti legati al contratto principale da una dipendenza funzionale, diretta o indiretta, pur riguardanti attività collaterali; a titolo esemplificativo sono da intendere ricomprese nella «filiera» le imprese interessate a fattispecie subcontrattuali come quelle attinenti a noli e forniture di beni e prestazioni di servizi direttamente collegati alla realizzazione dell’opera, ivi incluse quelle di natura intellettuale - come i servizi di consulenza, d’ingegneria e architettura - che non rientrino tra le prestazioni di tipo generico di cui appresso, qualunque sia l’importo dei relativi contratti o subcontratti. Sono altresì comprese nella «filiera» le società affidatarie infragruppo della società concessionaria.

Rientrano quindi nella filiera le imprese che forniscono prodotti e servizi specifici per l’opera in questione: a esempio, macchinari, attrezzature, strumentazione o attività di cantiere. Non rientra nella filiera