Determ. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 07/07/2011, n. 4

Il 7 settembre 2010 è entrato in vigore il «Piano straordinario contro le mafie», varato con legge n. 136 del 13 agosto 2010, R che prevede importanti misure di contrasto alla criminalità organizzata e nuovi strumenti per prevenire infiltrazioni criminali.

Lo strumento della tracciabilità è disciplinato principalmente dall’art. 3 e dall’art. 6 della legge n. 136 che hanno già subi

È necessario preliminarmente svolgere alcune riflessioni di carattere generale sulle finalità della legge n. 136/2010, al fine di cogliere la reale portata delle disposizioni sulla tracciabilità e, soprattutto, di delineare una linea guida interpretativa generale, che consenta di inquadrare le specifiche fattispecie che possono presentarsi nell’esperienza concreta, mediante un approccio di tipo sistematico.

Ciò allo scopo di individuare la chiave di lettura che permetta di sciogliere eventuali dubbi interpretativi, affinché gli enti affidanti e gli operatori economici possano identificare, caso per caso, le corrette regole applicative da seguire, atteso che la valutazione in ordine all’assoggettabilità alla tracciabilità delle singole fattispecie rimane di loro esclusiva competenza.

A tale scopo, è opportuno rammentare che le disposizioni sulla tracciabilità dei flussi finanziari sono dettate da una legge contenente misure di contrasto alla criminalità organizzata, denominata «piano straordinario contro le mafie», legge che è stata approvata all’unanimità dal Parlamento.

Si tratta, quindi, di uno degli strumenti che l’ordinamento appronta nel dichiarato intento di arginare la penetrazione economica delle organizzazioni mafiose nell’attività di esecuzione delle commesse pubbliche; la finalità specifica è quella di rendere trasparenti le operazioni finanziarie relative all’utilizzo del corrispettivo dei contratti pubblici, in modo da consentire un controllo a posteriori sui flussi finanziari provenienti dalle amministrazioni pubbliche ed intercettare eventuali usi degli stessi da parte di imprese malavitose.

La legge n. 136/2010 costituisce, pertanto, la sintesi di un approccio innovativo alle strategie di contrasto dei

La legge n. 136/2010 non prevedeva espressamente una disciplina transitoria, circostanza che aveva dato adito ad interpretazioni divergenti.

Il profilo trova oggi un’esplicita disciplina all’art. 6, comma 1, del D.L. n. 187/2010, il quale dispone che «l’articolo 3 della legge 13 agosto 2010 n. 136 si interpreta nel senso che le disposizioni ivi contenute si applicano ai contratti indicati dallo stesso articolo 3 sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore della legge e ai contratti di subappalto e ai subcontratti

Per i contratti sottoscritti in data antecedente al 7 settembre 2010 è stata introdotta una norma transitoria ad hoc, successivamente modificata in sede di conversione del D.L. n. 187/2010. Nella

Il comma 2 dell’art. 6 prevede che, ai sensi dell’art. 1374 del codice civile, i contratti sottoscritti prima del 7 settembre 2010, qualora non abbiano esaurito i propri effetti alla data di scadenza del periodo transitorio, «si intendono automaticamente integrati con le clausole di tracciabilità previste dai commi 8 e 9 del citato articolo 3 della legge n. 136 del 2010 e successive modificazioni». L’art. 1374 c.c. stabilisce che il contratto obbliga le parti non solo a quanto è nel

In linea generale, in considerazione del fatto che la normativa in esame ha finalità antimafia e che la normativa antimafia trova applicazione generali

Il comma 1 dell’art. 3 della legge n. 136/2010 afferma: «Gli appaltatori, i subappaltatori e i subcontraenti della filiera delle imprese nonché i concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici devono utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali (…)».

Nel definire la nozione di «filiera» è necessario tener presente la ratio ispiratrice delle norme in questione, ravvisabile, come visto, nella finalità di prevenire infiltrazioni malavitose, di contrastare le imprese che, per la loro contiguità con la criminalità organizzata, operano in modo anticoncorrenziale e di facilitare l’attività di investigazione, permettendo un più agevole controllo ex post degli incassi e dei pagamenti connessi alle commesse pubbliche.

Si comprende, allora, come il concetto di filiera delle imprese abbia assunto un ruolo chiave nell’interpretazione degli obblighi scaturenti dall’art. 3 della legge n. 136/2010.

A riguardo si osserva che il decreto-legge n. 187/2010, all’art. 6, comma 3, ha indicato i confini perimetrali della nozione, facendovi rientrare i subappalti di cui all’art. 118 del Codice, nonché i subcontratti stipulati per l’esecuzione, anche non esclusiva, del contratto. L’art. 6, comma 3, del D.L. n. 187/2010 chiarisce che l’espressione «filiera delle imprese» si intende riferita «ai subappalti come definiti dall’articolo 118, comma 11 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché ai subcontratti stipulati per l’esecuzione, anche non esclusiva, del contratto». Pertanto, la dizione «contratti di subappalto» include i subappalti e i subcontratti «assimilati» ai subappalti ai sensi dell’art. 118, comma 11, prima parte, del Codice; la dizione «subcontratti» designa, invece, l’insieme più ampio dei contratti derivati dall’appalto, ancorché non qualificabili come subappalti. Pertanto, la tracciabilità si applica anche ai subcontratti che non prevedono apporto di manodopera e/o non superano i limiti quantitativi indicati nell’art. 118, comma 11, del Codice.

In argomento, si rammenta che il D.P.R. 2 agosto 2010, n. 150,R recante il regolamento in materia di rilascio delle informazioni antimafia a seguito di accesso nei cantieri, all’art. 1, precisa che le imprese interessate all’esecuzione dei lavori pubblici sono «tutti i soggetti che intervengono a qualunque titolo nel ciclo di realizzazione dell’opera, anche con noli e forniture di beni e prestazioni di servizi, ivi compresi quelli di natura intellettuale, qualunque sia l’importo dei relativi contratti o dei subcontratti». Ciò risulta anche coerente con la finalità di interesse pubblico che impone all’appaltatore l’obbligo di comunicare alla stazione appaltante il nominativo del subcontraente, l’importo e l’oggetto del contratto per i subcontratti stipulati per l’esecuzione del contratto principale, a prescindere dalla loro riconducibilità alla definizione di subappalto ai sensi dell’art. 118, comma 11, del Codice (cfr., in tal senso, TAR Lazio, Roma, sez. I, 12 novembre 2008, n. 10059). D’altra parte, l’autorizzazione della stazione appaltante, disciplinata al citato art. 118, comma 8, è richiesta anche per i subcontratti di importo inferiore al 2% dell’importo della prestazione affidata o di importo inferiore a 100.000 euro (come chiarito dall’Autorità nella determinazione n. 6 del 27 febbraio 2003), proprio in ragione del potere di controllo, con finalità d

Dubbi interpretativi sono sorti riguardo il significato dell’espressione «concessionari di finanziamenti pubblici anche europei a qualsiasi titolo interessati ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici», contenuta nell’art. 3, comma 1, della legge n. 136/2010. Il problema concerne l’applicazione della tracciabilità ai finanziamenti o agevolazioni erogati da un soggetto pubblico - comunitario, nazionale o regionale – a sostegno dell’attività d’impresa (ad esempio, i contributi erogati alle imprese a fondo perduto ovvero i finanziamenti agevolati ad imprese ex legge 19 dicembre 1992, n. 488).

Dall’ampia dizione impiegata dall’art. 3, comma 1, discende che la tracciabilità dei flussi finanziari trova applicazione, tra l’altro, ai flussi finanziari derivanti dai seguenti contratti:

1) contratti di appalto di lavori, servizi e forniture, anche quelli esclusi in tutto o in parte dall’ambito di applicazione del Codice, di cui al Titolo II, Parte I dello stesso, ivi compreso l’affidamento a contraente generale;

2) concessioni di lavori e servizi;

3) contratti di partenariato pubblico privato, ivi compresi i contratti di locazione finanziaria;

Le disposizioni di cui alla legge n. 136/2010 si applicano anche ai contratti di concessione aventi ad oggetto l’acquisizione di lavori e servizi, posti in essere dalle stazioni appaltanti, dagli enti aggiudicatori e dai soggetti aggiudicatori sottoposti al Codice, ove la concessione è definita quale «contratto a titolo oneroso, concluso in forma scritta, (…) che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di lavori (o di servizi) (…) ad eccezione del fatto che il corrispettivo (…) consiste unicamente nel diritto di gestire l’opera (o i servizi) o in tale diritto accompagnato da un prezzo (…)» (cfr. art. 3, commi 11 e 12).

A riguardo, alcuni operatori economici hanno sollevato dubbi sulla possibilità di dare con

È escluso dall’ambito di applicazione della tracciabilità il trasferimento di fondi da parte delle amministrazioni dello Stato in favore di soggetti pubblici (anche in forma societaria) per la copertura di costi relativi alle attività espletate in funzione del ruolo istituzionale da essi ricoperto ex lege, anche perché tale trasferimento di fondi è, comunque, tracciato.

Devono ritenersi, parimenti, escluse dall’ambito di applicazione della legge n. 136/2010 le movimentazioni di danaro derivanti da prestazioni eseguite in favore di pubbliche amministrazioni da soggetti,

Una questione particolarmente delicata concerne l’applicazione della tracciabilità ai contratti sottoscritti tra pubbliche amministrazioni italiane ed operatori economici non stabiliti all’interno dei confini nazionali.

Anche su tale aspetto è stato espresso un parere da parte del Ministero dell’Interno e dell’Avvocatura Generale dello Stato.

Al riguardo, si ritiene che attesa la ratio dell’art. 3 e la sanzione di nullit&a

Sono soggetti agli obblighi di tracciabilità i flussi finanziari derivanti dai contratti stipulati dalle imprese pubbliche nell’ambito dei settori «speciali» individuati dalla direttiva 2004/17/CE e dal Codice, part

La normativa sulla tracciabilità trova applicazione anche con riguardo ai contratti esclusi di cui al Titolo II, parte I, del Codice, purché gli stessi siano riconducibili alla fattispecie dell’appalto. Ad esempio, sono da ritenersi sottoposti alla disciplina sulla tracciabilità gli appalti previsti dagli articoli 16 (contratti relativi alla produzione e al commercio di armi, munizioni e materiale bellico), 17 (contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza) e 18 (contratti aggiudicati in base a norme internazionali).

Parimenti, devono riten

Sono esclusi dall’obbligo di richiesta del CIG e dalla tracciabilità gli appalti aggiudicati ai sensi dell’art. 25 d

La sponsorizzazione, secondo l’opinione prevalente, è quel contratto con cui un soggetto, c.d. sponsee o sponsorizzato, assume, normalmente verso corrispettivo, l'obbligo di associare a prop

Non sono soggetti agli obblighi di tracciabilità gli incarichi di collaborazione ex art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 («Norme generali sull'ordi

Gli obblighi di tracciabilità non si applicano allo svolgimento di prestazioni di lavori, servizi e forniture

Raggruppamenti temporanei di imprese, consorzi ed imprese riunite

Ciascun componente del raggruppamento temporaneo di imprese, disciplinato dall’art. 37 del Codice, è tenuto ad osservare, in proprio e nei rapporti con eventuali subcontraenti, gli obblighi derivanti dalla legge n. 136/2010, anche al fine di non interrompere la concatenazione di flussi tracciati tra stazione appaltante e singoli subcontraenti. Pertanto, la mandataria è tenuta a rispettare nei pagamenti effettuati verso le mandanti le clausole di tracciabilità che devono, altresì, essere inserite nel contratto di mandato.

Le medesime considerazioni valgono in relazione ai consorzi ordinari di concorrenti di cui all’art. 34, comma 1, lett. e) del Codice.

Sono, inoltre, sottoposti a tracciabilità anche i flussi finanziari nell’ambito delle società tra imprese riunite a valle dell’aggiudicazione ex art. 93 del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 ed i propri contraenti, nonché tra la societ&

Devono ritenersi soggetti agli obblighi di tracciabilità gli appalti di servizi bancari e finanziari, sottoscritti tra intermediari finanziari abilitati e stazioni appaltanti. L’inclusione deriva dalla contemporanea sussistenza del presupposto oggettivo (qualificazi

Il servizio di tesoreria consiste nel complesso di operazioni legate alla gestione finanziaria dell'ente locale e finalizzate, in particolare, alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese, alla custodia di titoli e valori ed agli adempimenti connessi previsti dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti dell'ente o da norme pattizie (art. 209 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 R «Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli

Devono ritenersi sottoposti alla disciplina sulla tracciabilità gli appalti di servizi non prioritari compresi nell’allegato II B; tra i servizi indicati nel citato allegato figurano quelli legali che

Gli obblighi di tracciabilità trovano applicazione agli appalti aventi ad oggetto il servizio sostitutivo di mensa mediante buoni pasto: le stazioni appaltanti sono, quindi, tenute a richiedere il CIG al momento dell’indizione della procedura di gara per la selezion

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I cessionari dei crediti da corrispettivo di appalto, concessione, concorsi di progettazione ed incarico di progettazione sono tenuti ad indicare il CIG (e, ove necessario, il CUP) e ad effettuare i pagamenti all’operatore economico cedente mediante strumenti che consentono la piena tracciabilità, sui conti correnti dedicati.

Tuttavia, nel caso di cessione, da parte di uno stesso appaltatore, di una pluralità di crediti a loro volta riconducibili a diversi contratti di appalto con più stazioni appaltanti, si ritiene possibile consentire al factor di effettuare le relative anticipazioni verso l’appaltatore cedente mediante un unico bonifico, a patto che siano rispettate l

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Ai sensi del comma 3 dell’art. 3 della legge n. 136/2010, possono essere eseguiti con strumenti

Gli obblighi di tracciabilità si articolano essenzialmente in tre adempimenti:

I pagamenti effettuati dalla stazione appaltante a favore dell’appaltatore e quelli effettuati dall’appaltatore nei confronti dei subcontraenti e da questi ad altri operatori economici devono transitare su conto corrente dedicato, bancario o postale; su tale conto devono essere effettuate sia le operazioni in entrata che quelle in uscita (pagamenti ed incassi). Devono ritenersi assimilati ai conti correnti (bancari o postali) i conti di pagamento accesi presso i prestatori di servizi di pagamento autorizzati di cui all’art. 114-sexies del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia);

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In base al comma 4 dell’art. 3, come modificato dall’art. 7 del D.L. n. 187/2010, «ove per il pagamento di spese estranee ai lavori, ai servizi e alle fornit

L’art. 3, comma 1, della legge n. 136/2010 prevede che i movimenti finanziari relativi agli appalti pubblici siano effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale ovvero con altri strumenti purché idonei ad assicurare la piena tracciabilità delle operazioni.

Si tratta dei pagamenti relativi alla filiera di appaltatore, subappaltatore, fornitore, per i quali occorre quindi garantire che il codice CIG/CUP sia inseribile negli ordini di pagamento e possa essere gestito dalle procedure interne e interbancarie relative allo strumento di pagamento utilizzato. Non deve, quindi, venire dispersa l'informazione finanziaria identificativa del contratto o del finanziamento pubblico a cu

L’art. 3, comma 5, della legge n. 136/2010, nel testo riformulato dal decreto-legge n. 187/2010, art. 7, comma 4, stabilisce, tra le modalità di attuazione della disciplina sulla tracciabil

L’assegnazione del CUP da parte del Comitato Interministeriale per la programmazione economica-CIPE, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, è volta ad assicurare la funzionalità della rete di monitoraggio degli investimenti pubblici, con riferimento ad ogni nuovo progetto di investimento pubblico.

La richiesta e la conseguente assegnazione del CIG, prima dell’emanazione della legge n. 136/2010, rispondevano alla diversa esigenza di vigilare sulla regolarità delle procedure di affidamento dei contratti pubblici sottoposti alla vigilanza dell’Autorità. Il CIG è ora divenuto anche lo strumento, insieme al CUP, su cui è imperniato il sistema della tracciabilità dei flussi di pagamento; tale nuova funzione ha comportato l’estensione dell’utilizzo del CIG a tutte le fattispecie contrattuali contemplate nel Codice, indipendentemente dall’importo dell’appalto e dalla procedura di scelta del contraente adottata.

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L’art. 3, comma 2, prevede che devono transitare sui conti correnti dedicati le movimentazioni verso conti non dedicati, quali:

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— manodopera (emolumenti a operai);

— spese generali (cancelleria, fotocopie, abbonamenti e pubblicità,

Ai sensi del comma 3 dell’art. 3 della legge n. 136/2010 possono essere eseguiti con strumenti diversi dal bonifico i pagamenti per:

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Tenendo conto di quanto previsto dal comma 3 dell’art. 3 della legge n. 136/2010 per i pagament

Per le spese effettuate dai cassieri delle stazioni appaltanti, mediante il fondo economale, deve ritenersi consentito l’utilizzo di contanti, nel rispetto della normativa vigente; rientrano in tale novero, a titolo esemplificativo, le spese relative ai pagamenti di valori bollati, imposte ed altri diritti erariali, spese postali, biglietti di mezzi di trasporto, giornali e pubblicazioni.

Si tratta, in sostanza, delle spese che ciascuna amministrazione disciplina in via generale con un provvedimento interno:

È stabilito (art. 3, comma 7, come modificato) che i soggetti tenuti al rispetto degli obblighi di tracciabilità comunichino alla stazione appaltante:

— gli estremi identificativi dei conti correnti bancari o postali dedicati, con l’indicazione dell’opera/servizio/fornitura alla quale sono dedicati;

— le generalità e il codice fiscale delle persone delegate ad operare sugli stessi;

— ogni modifica relativa ai dati trasmessi.