Appalti pubblici: accordi quadro e necessità del progetto esecutivo

Fattispecie
Nell'ambito di un accordo quadro della durata di 3 anni, per l'esecuzione dei lavori di manutenzione straordinaria per il risanamento strutturale di opere d'arte, l'appaltatrice dei lavori ha segnalato presunte carenze del progetto esecutivo posto a base di gara.

Considerazioni ANAC
L'ANAC, con la Delibera del 20/12/2022, n. 629, ha svolto le seguenti considerazioni:
- sono stati rilevati più volte dall'ANAC gli erronei convincimenti delle stazioni appaltanti, le quali ritengono che, poiché l’accordo quadro è un contratto normativo, il relativo bando di gara debba essere sprovvisto dei progetti, che vengono forniti, invece, in seguito nell'ambito dei successivi contratti applicativi;
- sono stati forniti chiarimenti a stazioni appaltanti e operatori economici anche con le FAQ specificatamente redatte sull’argomento e pubblicate sul sito dell’ANAC per il corretto utilizzo dell’istituto dell’accordo quadro (https://www.anticorruzione.it/-/accordo-quadro);
- gli interventi di manutenzione ordinaria spesso presentano quei caratteri di ripetitività per i quali l’utilizzo dell’accordo quadro appare un utile strumento; tuttavia, anche il tal caso, sussiste la necessità che le prestazioni da svolgersi siano chiaramente identificate negli atti di gara per garantire il rispetto dei principi di concorrenza e al fine di consentire all’appaltatore di formulare un’offerta seria e consapevole (si veda Accordi quadro: le prestazioni devono essere chiaramente identificate negli atti di gara);
- l'accordo quadro costituisce una procedura di selezione del contraente (che non postula alcuna deroga ai principi di trasparenza e completezza dell’offerta) allo scopo di semplificare il processo d’aggiudicazione dei contratti e tra accordo quadro e contratto esecutivo deve esservi necessariamente identità di oggetto (si veda Sent. C. Stato 06/08/2021, n. 5785);
- l'art. 1, comma 6, del D.L. 18/04/2019, n. 32, prevede che per gli anni dal 2019 al 2023, i contratti di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, ad esclusione degli interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti, possono essere affidati, sulla base del progetto definitivo costituito almeno da una relazione generale, dall’elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal computo metrico-estimativo, dal piano di sicurezza e di coordinamento con l’individuazione analitica dei costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso. L’esecuzione dei predetti lavori può prescindere dall’avvenuta redazione e approvazione del progetto esecutivo;
- nel caso di specie, risulta che la gran parte degli interventi prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o di impianti;
- pertanto, non può escludersi che l’assenza di una completa progettazione esecutiva possa aver indotto l’impresa a formulare un’offerta non coerente con il reale impegno lavorativo che si è poi manifestato in corso d’opera,
- le sopradette criticità non giustificano il comportamento inadempiente dell’impresa; infatti, tra gli obblighi di diligenza dell’appaltatore rientra anche quello di esercitare il controllo della validità tecnica del progetto fornito dal committente pubblico;
- inoltre, in caso di mancanze della progettazione esecutiva, l'impresa appaltatrice non può essere esonerata dall'osservanza degli oneri di collaborazione ed è comunque chiamata, nella successiva fase di realizzazione dell'opera pubblica, a far fronte all'iniziale mancanza del bando di gara con una condotta contrattuale che resta sorretta dall'osservanza delle regole di diligenza e buona fede (si veda Ord. C. Cass. civ. 15/02/2021, n. 3839);
- pertanto, fermo restando il diritto dell’appaltatore di richiedere eventuali ristori per lavorazioni dallo stesso giudicate più onerose di quelle previste in progetto, egli, in osservanza delle regole di diligenza e buona fede, ha il dovere di contribuire attivamente al buon esito dei lavori che devono comunque essere eseguiti a regola d’arte e atti a garantire la piena sicurezza delle opere, ciò anche ove sussistano presunte carenze nella documentazione tecnica di corredo al progetto esecutivo.

Conclusioni
L'ANAC ha dunque rilevato la non corretta applicazione dell’istituto del contratto quadro. Tale circostanza comporta discrasie sia con riferimento alla procedura di gara per l’aggiudicazione del contratto medesimo che in fase di esecuzione dei lavori; l’assenza di una compiuta progettazione non consente infatti all’operatore economico concorrente di formulare un’offerta consapevole ed attendibile, costituendo un vulnus al principio di concorrenza.
Rimangono fermi, comunque, gli obblighi contrattuali dell’appaltatore, con particolare riferimento alle prestazioni dallo stesso offerte in sede di gara e che gli sono valse l’assegnazione dell’appalto; egli ha in ogni caso il dovere di contribuire attivamente al buon esito dei lavori, che devono comunque essere eseguiti a regola d’arte e atti a garantire la piena sicurezza delle opere, ciò anche ove sussistano presunte carenze nella documentazione tecnica di corredo al progetto esecutivo.