Appalti pubblici: calcolo costo medio orario manodopera e esclusione offerte anomale

Fattispecie
Nell’ambito di una procedura ristretta secondo il sistema dinamico di acquisizione per il servizio di pulizia e igiene ambientale di immobili in uso all’amministrazione, una società ha contestato la sua esclusione dalla procedura di gara disposta dalla stazione appaltante (s.a.) all’esito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, ai sensi della lett. d), dell’art. 95, comma 5 del D. Leg.vo 50/2016 e dell’art. 95, comma 6, del D. Leg.vo 50/2016.
In particolare:
- la società esclusa aveva sviluppato il calcolo del costo medio orario del proprio personale, quantificandolo in una misura inferiore rispetto a quanto previsto nelle Tabelle ministeriali, innalzando le ore annue mediamente lavorate mediante l’azzeramento delle ore di assenza per festività e la riduzione del tasso di assenteismo per malattia, infortunio e maternità;
- il RUP aveva ritenuto che l'offerta della società istante non fosse attendibile in termini di congruità, sostenibilità e realizzabilità, poiché la suddetta riduzione era inammissibile, il monte ore offerto dall'impresa per l'esecuzione dell'appalto era inferiore a quello fissato nella documentazione di gara e comunque insufficiente per l'espletamento del servizio.

Considerazioni ANAC
L’ANAC, con la Delibera del 20/09/2022, n. 436, ha dapprima richiamato i seguenti principi giurisprudenziali in tema di verifica dell'anomalia delle offerte:
- le valutazioni dell’Amministrazione in ordine all’anomalia e/o alla congruità dell’offerta costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di decisivo errore di fatto (si veda Sent. C. Stato 17/11/2016, n. 4755);
- il procedimento di verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto;
- la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo (si veda Sent. C. Stato 29/01/2019, n. 726);
- il procedimento di verifica di anomalia è avulso da ogni formalismo, essendo improntato alla massima collaborazione tra l’amministrazione appaltante e l’offerente, quale mezzo indispensabile per l’effettiva instaurazione del contraddittorio ed il concreto apprezzamento dell’adeguatezza dell’offerta.

Con riferimento al costo medio orario del personale, l'ANAC ha poi ricordato che esso deriva dalla divisione della retribuzione annua lorda per il numero delle ore mediamente lavorate in un anno (i.e. costo medio orario=RAL/ore lavorate mediamente). Tale ultimo dato (c.d. divisore) si ottiene sottraendo dal monte ore annuo teorico complessivo che il singolo dipendente può svolgere (in virtù delle norme di legge e dei contratti collettivi vigenti), le ore che corrispondono ad assenze del lavoratore derivanti o dalla fruizione di diritti incomprimibili riconosciuti ex lege (ferie, festività e festività soppresse) o dall’applicazione di istituti contrattuali (assemblee sindacali, formazione, studio, etc.) o, infine, da eventi imprevisti (malattia, gravidanza, infortunio). Si vedano ad esempio le tabelle del D. Min. Lavoro e Pol. Soc. 06/06/2022, n. 25.
Più alto è il valore del divisore, più basso risulta il costo medio orario del personale.

In relazione a quanto sopra, l'ANAC ha svolto le seguenti considerazioni:
- i valori del costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali sono un semplice parametro di valutazione della congruità dell’offerta, sicché l’eventuale scostamento delle voci di costo da quelle riassunte nelle tabelle non legittima un giudizio di anomalia o di incongruità;
- in sede di giustificazioni, è consentito all’impresa provare che le ore annue effettivamente lavorate dai propri dipendenti siano maggiori di quelle indicate nelle tabelle ministeriali, purché la dimostrazione sia rigorosa;
- per quanto concerne le ore annue effettivamente lavorate, il dato contenuto nelle tabelle non è fisso ed inderogabile, se non con riguardo alle assenze legate alla fruizione di diritti incomprimibili.

Conclusioni ANAC
Secondo l'ANAC, nel caso di specie, la s.a. ha correttamente ritenuto non ammissibile la riduzione operata con riferimento all’azzeramento dei giorni di assenza per festività, poiché il diritto di assentarsi dal lavoro nelle giornate festive costituisce un diritto incomprimibile, riconosciuto espressamente dal CCNL; con la conseguenza che nella determinazione del monte ore annuo effettivo (e, quindi, del costo medio orario del personale) le suddette ore vanno necessariamente conteggiate. Inoltre, la s.a., nel provvedimento di esclusione, ha comunque ritenuto insufficienti all’espletamento del servizio le ore pratiche indicate nei giustificativi.
L'ANAC ha pertanto ritenuto che le valutazioni espresse dalla s.a. all’esito del subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non risultavano affette da vizi e il provvedimento di esclusione dell’impresa dalla procedura di gara era conforme alla normativa di settore e ai principi elaborati dalla giurisprudenza e dall’ANAC in tema di verifica dell’anomalia dell’offerta.

In via più generale, l'ANAC ha riaffermato che nel calcolo del costo medio orario della manodopera, l’innalzamento delle ore mediamente lavorate (c.d. divisore) rispetto ai dati riportati nelle Tabelle ministeriali è consentito purché non derivi dalla soppressione delle ore di assenza legate al riconoscimento di diritti incomprimibili del lavoratore (ferie, festività, festività soppresse) e sempre che l’impresa fornisca rigorose e puntuali giustificazioni che comprovino la correttezza dello scostamento effettuato.