Abusi edilizi: disciplina sanzionatoria e inottemperanza all’ordine di demolizione

FATTISPECIE - Nel caso di specie il ricorrente contestava l’ordinanza con la quale il Comune aveva irrogato la sanzione pecuniaria massima prevista dall’art. 31, comma 4-bis, D.P.R. 380/2001 in caso di inottemperanza alla ingiunzione a demolire. In particolare, sosteneva l’inapplicabilità di tale norma in quanto le opere contestate erano state realizzate in epoca precedente all’introduzione del predetto comma 4-bis ad opera della L. 11/11/2014, n. 164.

REGIME SANZIONATORIO APPLICABILE - Nel risolvere la questione il TAR Campania-Napoli 02/11/2021, n. 6858 ha richiamato l’orientamento consolidato della giurisprudenza secondo il quale ai fini della repressione dell'illecito edilizio, è comunque applicabile il regime sanzionatorio vigente al momento in cui l'Amministrazione dispone la sanzione, in quanto, attesa la natura permanente dell'illecito stesso:
- colui che ha realizzato l'abuso mantiene inalterato nel tempo l'obbligo di eliminare l'opera illecita, onde il potere di repressione può essere esercitato retroattivamente, anche per fatti verificatisi prima dell'entrata in vigore della norma che disciplina tale potere;
- l’abuso edilizio si pone in perdurante contrasto con le norme tese al governo del territorio sino al momento in cui non venga ripristinata la situazione preesistente; sussistendo l’illecito anche quando il potere repressivo si fondi su di una legge entrata in vigore successivamente al momento in cui l’abuso è stato compiuto.
In sostanza il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi è, in conformità al principio del tempus regit actum, quello vigente al momento della sanzione, e non già quello in vigore all’epoca di consumazione dell’abuso; e la natura della sanzione demolitoria, finalizzata a riportare in pristino la situazione esistente e ad eliminare opere abusive in contrasto con l’ordinato assetto del territorio, impedisce di ascrivere la stessa al genus delle pene afflittive, cui propriamente si attaglia il divieto di retroattività (C. Stato 24/11/2016, n. 4943).

Ne consegue che il disposto del comma 4-bis dell'art. 31, D.P.R. 380/2001 (che prevede l'irrogazione di una sanzione pecuniaria amministrativa in caso di mancata ottemperanza all'ordine di demolizione di abusi edilizi) è applicabile anche in riferimento alle ingiunzioni di demolizione notificate in data antecedente l'entrata in vigore della L. 11/11/2014, n. 164, che - in sede di conversione del D.L. 12/09/2014, n. 133 - ha aggiunto i commi 4-bis e ss. nel corpo dell'art. 31, D.P.R. 380/2001, purché l'inottemperanza all'ingiunzione, posta a base della sanzione, sia accertata decorso il termine di 90 giorni a decorrere dall'entrata in vigore della medesima L. 164/2014 (ovvero a decorrere dal 12/11/2014).

SANZIONE PER INOTTEMPERANZA ALL’ORDINE DI DEMOLIZIONE IN AREA VINCOLATA - Ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, D.P.R. 380/2001, dalla mancata ottemperanza dell’ordine di demolizione, oltre all’acquisizione delle opere e dell’area di sedime, consegue anche l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria di importo complessivo tra euro 2.000,00 ed euro 20.000,00. In caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’art. 27 del D.P.R. 380/2001, e cioè quelli ricadenti in zona gravata da vincolo paesaggistico ex D. Leg.vo 42/2004 o da vincolo idrogeologico elevato o molto elevato, la sanzione è sempre irrogata, sulla base della stessa disposizione di legge, nella misura massima di euro 20.000,00.
Ciò posto, nel caso di specie, l’area su cui insisteva il fabbricato oggetto delle opere abusive era gravata dal vincolo paesaggistico e pertanto tale circostanza giustificava di per sé l’irrogazione della sanzione nella misura massima. Sul punto il TAR ha ritenuto irrilevanti le motivazioni del ricorrente in ordine alla mancata valutazione dell’entità delle violazioni commesse. Secondo i giudici infatti la determinazione della sanzione nella massima misura ex art. 31, comma 4 bis, D.P.R. 380/2001 è fissata direttamente dal legislatore e non residua alla P.A. alcuna discrezionalità al riguardo, in quanto è volta a punire non tanto la realizzazione dell'abuso edilizio in sé considerato (che renderebbe rilevante la consistenza e l'entità dello stesso), bensì unicamente la mancata spontanea ottemperanza all'ordine di demolizione legittimamente impartito dalla P.A. per opere abusivamente realizzate in zona vincolata.
In tale prospettiva, la condotta omissiva che si intende punire risulta identica sia nel caso di abusi edilizi macroscopici, sia nell'ipotesi di abusi più modesti, dato che il disvalore colpito è l'inottemperanza all'ordine di ripristino impartito dall'Amministrazione per rimediare agli abusi perpetrati in quelle particolari e circoscritte aree e in quei particolari e circoscritti edifici, puntualmente indicati dall'art. 27 comma 2, D.P.R. 380/2001 (T.A.R. Campania-Napoli 28/08/2017, n. 4146).