Appalti pubblici, ribasso dei costi della manodopera nel Codice 2023

RIBASSI COSTI MANODOPERA CODICE 2023 - C. Stato 19/11/2024, n. 9254 si è pronunciato sulla normativa in materia di costi dalla manodopera stabilita dal nuovo Codice dei contratti pubblici, fornendo un utile quadro normativo della disciplina vigente sul tema.
In particolare, il Consiglio ha spiegato che tale disciplina si ricava, oltre che dall’art. 11 del D. Leg.vo 36/2023 (in materia di contratto collettivo di settore):
- dall’art. 41, comma 14 del D. Leg.vo 36/2023, che prevede che nei contratti di lavoro e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13 (relativo alla determinazione del costo del lavoro sulla base delle tabelle ministeriali). I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato a ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale;
- dall’art. 108, comma 9, D. Leg.vo 36/2023, secondo cui l’operatore deve indicare nell’offerta economica, a pena di esclusione, i costi della manodopera oltre agli oneri di sicurezza aziendali;
- dall’art. 110, comma 1, D. Leg.vo 36/2023, che dispone che le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi del suddetto art. 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione.

AMMISSIBILITÀ DEL RIBASSO - Da tale quadro normativo deriva che anche nel vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici è ammesso il ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara. I giudici hanno richiamato un precedente del Consiglio di Stato (C. Stato 09/06/2023, n. 5665) che, con riferimento al previgente Codice dei contratti, ha osservato che la clausola della lex specialis che imponga il divieto di ribasso sui costi di manodopera sarebbe in contrasto sia con la normativa sui contratti pubblici, sia più in generale, con il principio di libera concorrenza. Tale pronuncia, richiamando quale supporto interpretativo proprio l’art. 41, comma 14 del D. Leg.vo 36/2023, ha sottolineato come nel nuovo Codice sia comunque salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che un ribasso che coinvolga il costo della manodopera sia derivante da una più efficiente organizzazione aziendale.

VERIFICA ANOMALIA - Sulla base del combinato disposto dei suddetti articoli deve pertanto ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali.
Sul punto è stata richiamata la sentenza TAR Toscana 29/01/2024, n. 120 che ha ritenuto che tale interpretazione del dettato normativo consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera - che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera - con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante negli atti di gara.

TUTELA RAFFORZATA DEGLI INTERESSI DEI LAVORATORI - In quest’ottica, si legge nella sentenza, il D. Leg.vo 36/2023 segue la via tracciata dal D. Leg.vo 50/2016 nell’assicurare una tutela rafforzata degli interessi dei lavoratori, richiedendo ai partecipanti alla gara di indicare, in via separata, nella propria offerta economica, i costi della manodopera e i costi per gli oneri di sicurezza, e sanzionando con l’esclusione la violazione di detto obbligo. Dalla lettura combinata delle disposizioni citate, emerge, infatti, la volontà di responsabilizzare gli operatori economici, allo scopo di assicurare che questi ultimi, prima di formulare il proprio “ribasso complessivo”, svolgano una seria valutazione preventiva dei predetti costi.
Da ciò si desume la piena continuità del Codice del 2023 rispetto a quello del 2016 nella tutela degli interessi dei lavoratori, che nel nuovo Codice assume una valenza rafforzata desumibile anche dall’art. 11, comma 3, D. Leg.vo 36/2023 che richiede agli operatori economici che applicano un contratto collettivo diverso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, dichiarazioni di garanzia di equivalenza delle tutele offerte ai propri dipendenti rispetto a quelli indicati, non applicati.

Per l’orientamento dell’ANAC sul tema, si veda anche la Nota: Costi manodopera: ribasso dovuto a più efficiente organizzazione aziendale e la Nota: Indicazioni ANAC su costi della manodopera e importo assoggettato al ribasso.