D. Ass.R. Sicilia 07/07/2021

L'ASSESSORE PER IL TERRITORIO E L'AMBIENTE

VISTO lo Statuto della Regione Siciliana;

VISTA la Legge 17 Agosto 1942, n. 1150 e successive modifiche ed integrazioni;

VISTI i DD.II. 1° Aprile 1968, n. 1404 e 2 Aprile 1968 n. 1444;

VISTO il D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e ss.mm.ii.;

VISTA

È approvato il documento denominato "Linee guida per la redazione del Piano Urbanistico Generale Comunale", di cui all'

Il presente Decreto verrà pubblicato integralmente nel sito web del Dipartimento Regionale dell'Urbanistica dell'Assessorato Regionale Territorio e Am

Premessa

Il passaggio dal tradizionale sistema di pianificazione di matrice regolativa a un approccio che includa la dimensione strategica, ossia una visione condivisa del futuro del territorio, e che configuri una maggiore capacità di rendere praticabili le previsioni dei piani è la sfida che la nuova legge regionale sul governo del territorio (Legge 13 Agosto 2020, n. 19, pubblicata sulla Gurs n. 44 del 21 Agosto 2020) pone a quanti sono chiamati a definire, ai diversi livelli di intervento, i nuovi strumenti di pianificazione.

Una responsabilità particolare assume, in questo contesto, l'organo regionale che dovrà indirizzare il processo di formazione dei nuovi strumenti attraverso la redazione del Piano Territoriale Regionale, che costituirà la cornice metodologica ed operativa entro la quale dovrà iscriversi la attività degli organi consortili e dei Comuni, oltre che della stessa Regione.

La mancanza di tale strumento, del quale è stata già avviata comunque la progettazione, non determina però la impossibilità per i Comuni, di avviare il procedimento di formazione del Piano Urbanistico Generale.

Il legislatore infatti, pur stabilendo uno stretto rapporto di interdipendenza tra le diverse scale della pianificazione ed in particolare tra il PTR di competenza regionale od il PUG, ha tuttavia esplicitamente previsto, con l'art. 26, comma 7, della legge, una sorta di fase transitoria nella quale è assegnato ai Comuni il compito di avviare l'iter di formazione del piano, ancor prima che vengano definiti gli strumenti di pianificazione sovraordinati, affidando ad una conferenza di pianificazione il compito di "riscontrare la coerenza dette indicazioni del documento preliminare con i quadri e gli obiettivi generati e di area vasta".

Il Documento illustrato nelle pagine che seguono ha quindi lo scopo di indirizzare correttamente la attività dei Comuni, particolarmente impegnativa in questa fase di avvio, offrendo alcuni indispensabili orientamenti ed alcune basi operative che consentano di avviare con maggiore consapevolezza i processi di innovazione della pianificazione di loro competenza, anche al fine di agevolare il confronto che i Comuni dovranno avere con gli organi regionali e consortili all'interno delle conferenze di pianificazione.

Il documento, che si configura come Linee guida per la redazione del PUG, è stato redatto nel rispetto dei compiti che il legislatore, con l'art. 25, comma 7, della L.R., 19/2020, ha affidato all'Assessorato Regionale del Territorio e dell'Ambiente, che sono quelli di definire, con maggior dettaglio rispetto alle disposizioni legislative, i contenuti dei PUG, con particolare riferimento agli elaborati che devono costituirlo.

Va chiarito che attraverso le presenti linee guida non si intende precostituire uno schema rigido entro il quale costringere le iniziative dei Comuni, ne tanto meno imporre modelli analitici e progettuali uniformi, dal momento che si ritiene che la nuova legge postuli un periodo di autonoma sperimentazione da parte dei Comuni, che consenta di tradurre in prassi di governo gli obiettivi ed i principi affermati dal legislatore, in relazione alle diverse connotazioni identitarie di ciascun comune.

Una prassi per il governo del territorio siciliano potrà consolidarsi infatti attraversa la affermazione di buone pratiche che si dimostreranno efficaci per le loro caratteristiche di qualità ed innovatività e attraverso la loro condivisione e replicazione in contesti differenti. Un percorso non semplice ne scontato, ma che proprio per questo è bene che venga avviato dai Comuni nel più breve tempo possibile.

La sperimentazione potrà riguardare aspetti procedurali ma anche e soprattutto modalità operative, approcci metodologici, forme progettuali. È auspicabile che la sperimentazione possa riguardare anche la tipologia di strumento urbanistico da adottare, cogliendo tutte le opportunità che la nuova legge offre, ad iniziare da quella di condurre la attività di pianificazione in forma associata tra due o più Comuni. Una formula della quale non si sottovaluta la complessità sia politica che operativa, ma della quale si sottolinea la fondamentale importanza dai momento che a regime potrebbe determinare un significativo avanzamento nella gestione del territorio per tanti Comuni le cui attività urbanistiche sono fortemente interconnesse ed interdipendenti.

Lungi dal comportare una limitazione agli spazi di sperimentazione, le Linee guida definiscono dunque una base di riferimento riguardante principalmente i contenuti del PUG e le modalità di stesura degli elaborati che devono definirne le previsioni.

Le Linee guida si articolano in cinque parti.

La prima parte contiene alcune brevi riflessioni sul ruolo che la partecipazione deve avere nel processo di costruzione del piano urbanistico comunale e sulle criticità che possono determinarsi e vengono forniti suggerimenti di carattere operativo.

La seconda parte affronta una delle disposizioni più innovative tra le tante contenute nella nuova legge, riguardante il Documento Preliminare del PUG e in particolare la sua duplice natura di abbozzo progettuale ma anche di strumento immediatamente operativo in determinati, sia pur circoscritti, ambiti territoriali. Vengono esaminate le criticità, riguardanti in particolare la correlata procedura di Valutazione Ambientale Strategica, e vengono fornite indicazioni operative.

La terza parte, entrando nel merito dei contenuti del PUG, fornisce indirizzi e criteri per la elaborazione del progetto del PUG. Viene esaminata in particolare la indicazione normativa che prescrive la suddivisione del territorio comunale in zone territoriali omogenee traguardandola alla luce della trasformabilità dei suoli e, più in generale della sostenibilità ambientale delle scelte urbanistiche.

La descrizione delle zone territoriali e per tanto preceduta dalla specificazione dei criteri che i Comuni devono seguire nella identificazione dei livelli di trasformabilità dei suoli, prescrivendo che tale identificazione debba essere fatta attraverso la redazione di una specifica carta della trasformabilità del territorio comunale.

Segue la descrizione delle diverse zone territoriali a partire dai criteri che devono essere seguiti per la perimetrazione di ciascuna di essa. Infine sono stabiliti criteri progettuali che precisano, per ciascuna zona, limiti e parametri che devono regolare l'attività urbanistica ed edilizia. Quest'ultima parte integra e completa le disposizioni contenute nel D.l. 2 Aprile 1968, che continuano a trovare applicazione nel territorio della Regione siciliana, con le modifiche ed integrazioni introdotte in ultimo con la L.R. 16/2016 e s.m.i.

La parte quarta tratta degli elaborati del PUG, precisando, come richiesto dal legislatore, contenuti e criteri di redazione di ciascuno di essi.

Infine, l'ultima parte è dedicata ad una questione, specificatamente posta dal legislatore nel comma 22 dell'art. 26, che si riferisce alla identificazione degli ambiti minimi ai quali riferire la attività di aggiornamento dei PUG e dei piani esistenti.

1. La partecipazione nel processo di formazione del PUG

La legge colloca la "partecipazione" tra i principi fondamentali da porre alla base delle attività di pianificazione del territorio siciliano.

"Nell'ambito della formazione dei Piani è garantita la partecipazione a tutti i soggetti pubblici e privati nonché alte associazioni e organizzazioni, siano esse persone fisiche o giuridiche, attraverso l'ascolto attivo delle esigenze, il dibattito pubblico sugli obiettivi generali, la più ampia pubblicità degli atti e dei documenti di pianificazione, la possibilità di presentare osservazioni e proposte di modifica, assicurando il tempestivo e adeguato esame delle relative deduzione tramite l'accoglimento o il non accoglimento motivato delle stesse. Gli Enti locali e la Regione garantiscono altresì la più ampia ed aggiornata informazione e diffusione dei dati sullo stato di pianificazione relativa al proprio territorio." (art. 6, L.R. 19/2020)

Tale assunto, espresso con assoluta chiarezza, è declinato per ciascun piano in forme e modalità diverse.

I processi di partecipazione nella pianificazione comunale risultano regolamentati, oltre che nell'articolo generale sopra riportato, nel successivo art. 26 e, per quanto attiene la rigenerazione urbana, nell'art. 43 comma 2 della Legge.

L'art. 26 prescrive in particolare che il processo di partecipazione debba essere avviato ancor prima della fase di progettazione del piano, significando con ciò la importanza fondamentale che il legislatore ha voluto assegnare a tale procedura.

La legge tuttavia, mentre descrive dettagliatamente le procedure da seguire nella fase di avvio del procedimento, non definisce altrettanto dettagliatamente le successive fasi del processo partecipativo ed è compito dei Comuni pertanto individuarle in relazione alle strategie di costruzione del piano che vogliono adottare, che devono essere specificate nella delibera di Linee guida della Giunta Municipale.

Per quanto riguarda la fase di avvio, la legge stabilisce in particolare che la partecipazione debba essere garantita attraverso due diverse modalità. La prima prevede la pubblicazione sui sito web del Comune di un avviso di avvio del procedimento di formazione del PUG con l'invito, rivolto alla collettività, ad avanzare proposte e formulare suggerimenti.

Una seconda e differente modalità prevede invece il coinvolgimento diretto dei "soggetti interessati", che la legge stessa individua nei soggetti pubblici e privati e nei rappresentanti degli Ordini e collegi professionali "aventi specifiche competenze e responsabilità" in ordine alla formazione del piano.

Mentre la prima modalità non comporta particolari complessità operative, dal momento che la pubblicazione nel sito web comunale è potenzialmente in grado di informare e coinvolgere l'intera cittadinanza e non solo, la seconda comporta invece la necessità per i Comuni di procedere alla preliminare individuazione dei soggetti da coinvolgere, che come stabilito nella legge, devono essere soltanto quelli che possiedono effettive "competenze e responsabilità" utili alla progettazione del piano, tali da qualificarli come soggetti non genericamente coinvolti ma specificamente "interessati".

Come già rilevato, la norma non indica espressamente la necessità di coinvolgere questi soggetti anche nelle fasi successive del procedimento di formazione del piano ma sembra logico immaginare che il loro coinvolgimento non possa esaurirsi nel solo momento di avvio della progettazione ma debba piuttosto estendersi in qualche forma all'intero procedimento, almeno sino all'inoltro del progetto di Piano al Consiglio comunale.

Per quanto concerne le fasi successive a quella iniziale di avvio del procedimento, in effetti la legge prevede un ulteriore obbligatorio coinvolgi mento dei soggetti interessati attraverso la "conferenza di pianificazione". A tale conferenza, secando quanto specificato nell'art. 10, comma 3, della legge, devono essere invitati a partecipare "I rappresentanti degli enti territoriali e di tutte le amministrazioni pubbliche competenti al rilascio di pareri, concessioni, autorizzazioni, nulla osta o altri atti di assenso comunque denominati. Sono altresì invitati a partecipare i soggetti competenti in materia ambientale per le finalità specificate negli articoli 12 e 13 dei decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni" L'amministrazione procedente ha però facoltà di invitare a "partecipare alla Conferenza di pianificazione, in funzione consultiva e senza diritto di voto, i rappresentanti di altri enti pubblici o di organizzazioni sociali, cultura/i, economico-professionali, sindacali ed ambientaliste, legalmente riconosciute, che, per loro specifiche competenze e responsabilità, siano comunque interessati alle scelte di pianificazione".

Esiste dunque, sia pure con le diverse modalità prospettate dal legislatore, la possibilità di garantire che alcuni soggetti partecipino all'intero processo di formazione del piano.

Assicurare una continuità al processo partecipativo attraverso la conferenza di pianificazione però non è semplice ne scontato dal momento che per quest'ultima la legge pone più vincoli rispetto alla prima fase, prescrivendo che i soggetti da invitare debbano essere "legalmente riconosciuti".

Il problema non riguarda tanto i soggetti pubblici istituzionali, che nella legge vengono precisamente individuati in funzione alla loro competenza a rilasciare pareri normati per legge, quanto piuttosto gli altri soggetti la cui partecipazione alla conferenza non è obbligatoria ma che i Comuni possono consentire. In particolare il problema della individuazione riguarda i soggetti privati rappresentanti di "organizzazioni sociali, culturali, economico-professionali, sindacali ed ambientaliste, legalmente riconosciute".

Dando per scontata la opportunità di invitare alla conferenza i rappresentanti degli ordini e collegi professionali, che devono essere già obbligatoriamente coinvolti nella fase di avvio del piano, il problema si restringe quindi alla individuazione delle organizzazioni private che si qualificano come portatori di interessi diffusi e che, come tali, hanno partecipato alla prima fase delle consultazioni partecipative. Non tutte queste organizzazioni potranno infatti continuare ad offrire il loro apporto collaborativo, dal momento che alla conferenza di pianificazione possono essere invitate solo quelle "legalmente riconosciute".

Ferma restando dunque la possibilità di garantire, attraverso la conferenza di pianificazione, una continuità al processo partecipativo di alcuni soggetti, occorre che i Comuni, che intendano andare oltre il mero rispetto del disposto legislativo ed allargare il più possibile la platea dei soggetti partecipanti al processo di costruzione del Piano Urbanistico Comunale, individuino modalità alternative a quella sin qui presa in esame.

Tali modalità, suggerite dallo stesso legislatore, consistono nella organizzazione di Forum partecipativi (art. 26 comma 3) e, per le fasi progettuali più avanzate, la creazione di Urban Center (art. 43, comma 2).

L'organizzazione di un Forum presenta un duplice vantaggio rispetto ad altre forme di coinvolgimento.

Il primo consiste nel fatto che un Forum, organizzato nella piattaforma telematica comunale, può essere mantenuto attivo, oltre che nella fase di avvio del procedimento, come richiesto dalla legge, anche nelle fasi successive del procedimento di formazione del Piano, se si vuole dare continuità al processo partecipativo.

Il secondo vantaggio del Forum, rispetto ad altre forme di comunicazione quali l'invito, consiste nel fatto che esso elimina il problema di individuare a priori le organizzazioni da invitare, lasciando che siano i loro rappresentanti a segnalare alla amministrazione comunale, attraverso la iscrizione al Forum, l'interesse a offrire il proprio apporto collaborativo. Di tali organizzazioni solo quelle legalmente riconosciute potranno in futuro essere invitate anche a partecipare alla conferenza di pianificazione, garantendo in tal modo una reale ed efficace partecipazione al processo progettuale.

Le indicazioni sin qui date riguardano la fase di avvio del procedimento di formazione dei PUG.

Per quanto riguarda il prosieguo delle attività di progettazione del PUG, dal momento che, nel rispetto dei principi stabiliti nella legge, come meglio specificato nel seguito, occorre privilegiare le pratiche di rigenerazione urbana sia all'interno dei centro storico ma più generalmente nella città consolidata, si ritiene opportuno suggerire, sulla scorta di quanto previsto dall'art. 43 della Legge, la creazione di un Urban Center, L'Urban Center si configura come "luogo" privilegiato al servizio delle politiche urbane e culturali, che può garantire il rispetto delle pari opportunità, in quanto può garantire l'accessibilità alle informazioni a tutti i soggetti interessati dai processi di governo del territorio.

Sotto questo profilo dunque l'Urban Center si qualifica come lo strumento più opportuno per la attivazione di processi partecipativi, reali e non fittizi, nella costruzione delle previsioni progettuali del PUG e consente di superare le problematiche prima evidenziate.

È evidente che al concetto di luogo fisico non può che associarsi oggi quello di spazio virtuale, sul WEB, accessibile alla gran parte dei cittadini per merito della diffusione della tecnologia.

In questa duplice accezione di luogo fisico e di spazio virtuale l'Urban Center è lo strumento da utilizzare per svolgere un'attività di servizio nei confronti della comunità locale, con lo scopo di migliorare il livello d'informazione, conoscenza, trasparenza, partecipazione, condivisione, effettività rispetto ai processi decisionali delle politiche urbane. L'Urban Center è anche il luogo più idoneo all'interno del quale può essere pianificato lo sviluppo di un'attività di formazione ed espansione di idee e progetti di "condivisione urbana", estese alle problematiche non solo di carattere strettamente urbanistico ma riguardanti anche le problematiche globali della società, l'intero sviluppo del territorio nelle sue componenti sociali, economiche, culturali.

Obiettivo della attività di partecipazione è la raccolta dei contributi di competenze specifiche per la valutazione delle scelte, la massima trasparenza delle scelte stesse, la prevenzione dei possibili conflitti in materia di trasformazione del territorio, a partire dalla costruzione di percorsi di condivisione del quadro di informazioni che sottendono le scelte stesse, il trasparente co in volgi mento degli operatori, pubblici e privati.

Il legislatore suggerisce la costituzione di Urban Center nella fase della progettazione e pianificazione attuativa, ma per quanto sin qui detto i Comuni possono utilizzarlo anche come un efficace strumento di partecipazione alle decisioni da assumere nelle diverse fasi della formazione del PUG.

2. Il documento preliminare del PUG

La articolazione del procedimento di formazione del PUG in due fasi distinte, prevista dall'art. 26 della L.R. 19/2020, costituisce una delle innovazioni più significative della nuova legge.

Il Documento Preliminare del PUG infatti, lungi dal costituire una riproposizione dello Schema di massima del Piano Regolatore Generale, già previsto dall'art. 3 della L.R. 15/1991, ha invece, a differenza dello Schema di massima del PRG che risultava puramente interlocutorio, la natura ed il valore giuridico di un piano, sia pure non completo in tutte le sue parti.

La portata innovativa delle nuove disposizioni si coglie con estrema chiarezza scorrendo i contenuti che la legge assegna a tale strumento, elencati nel quarto comma dell'art. 26, ma anche da quanto previsto dal comma 5 che assegna al Comune il compito di perimetrare, nel documento preliminare, le parti del territorio comunale nelle quali, "per garantire il raggiungimento degli obiettivi del Piano che potrebbero essere compromessi dall'applicazione delle pregresse previsioni urbanistiche, è sospeso il rilascio di singoli titoli abilitativi a far data dalla delibera di adozione del progetto preliminare e sino all'approvazione del PUG".

In merito ai contenuti, particolarmente qualificante, in ordine all'assunto, appare la disposizione contenuta nella lettera i) del 4 comma, che assegna al Documento preliminare il compito di perimetrare "le aree nelle quali possono essere rilasciati singoli titoli abilitativi, ovvero possono essere approvati piani attuativi prima della definitiva approvazione dei PUG, ed in questo caso specifica gli indici ed i parametri da applicare".

Entrambe le disposizioni richiamate hanno la finalità di regolamentare il periodo transitorio intercorrente tra l'avvio del PUG e la sua approvazione definitiva, periodo nel quale continuerebbero a trovare piena attuazione le previsioni dello strumento urbanistico vigente. Dal combinato disposto delle due norme si evince che nel Documento preliminare del PUG devono essere proposte due diverse perimetrazioni; nella prima, tracciata in attuazione del 5 comma dell'art. 26, saranno ricomprese le aree interessate da previsioni del previgente strumento urbanistico che potrebbero pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi strategici ed operativi del nuovo piano, e che dunque verosimilmente dovranno trovare all'interno del PUG