Sospensione termini procedimenti amministrativi per emergenza Covid-19: interpretazioni, chiarimenti ed esempi

L'art. 103 del D.L. 17/03/2020, n. 18 - recante misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - contiene disposizioni molto rilevanti concernenti la sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi e gli effetti degli atti amministrativi in scadenza.
I termini nell’articolo sono poi stati prorogati dall'art. 37 del D.L. 23/2020, ed inoltre in seguito l’articolo è stato modificato e ampliato e meglio dettagliato in fase di conversione in legge (se ne riporta il testo coordinato in allegato al presente articolo).
Esaminiamo di seguito le disposizioni in questione, cercando di fornire orientamenti pratici, interpretazioni coerenti ed esempi, anche alla luce della Circolare MIT 23/03/2020 (consultabile in allegato), degli altri chiarimenti intervenuti e delle risultanze dei primi riscontri operativi derivanti dall’applicazione sul campo.
Per le indicazioni specifiche concernenti i procedimenti di edilizia e lavori privati, ma anche concernenti certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, si veda l’altro articolo pubblicato in questo stesso numero.

Per aspetti più specifici concernenti i procedimenti autorizzativi edilizi (permessi di costruire, SCIA, CILA, nonché procedimenti connessi quali autorizzazioni paesaggistiche, sismiche, denunce di opere strutturali, ecc.) si rinvia a Permessi di costruire, Scia, autorizzazioni paesaggistiche e altri regimi: le misure adottate con il D.L. Cura Italia.

SOSPENSIONE TERMINI PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI
La sospensione di tutti i termini inerenti lo svolgimento di procedimenti amministrativi pendenti alla data del 23/02/2020 o iniziati successivamente a tale data, per il periodo compreso tra la medesima data e quella del 15/05/2020 (proroga disposta dall’art. 37 del D.L. 23/2020 - comma 1).
Per il medesimo periodo, sono inoltre prorogati o differiti i termini di formazione della volontà conclusiva dell’amministrazione nelle forme del “silenzio significativo” (silenzio-assenso o silenzio-rifiuto) previste dall’ordinamento.
La disposizione ha portata generale, con le sole eccezioni dei termini stabiliti da specifiche disposizioni dei decreti-legge sull’emergenza epidemiologica in corso, incluso quello in commento, e dei relativi decreti di attuazione, nonché dei termini relativi a pagamenti di stipendi, pensioni, retribuzioni, emolumenti per prestazioni a qualsiasi titolo, indennità da prestazioni assistenziali o sociali comunque denominate nonché di contributi, sovvenzioni e agevolazioni alle imprese (commi 3 e 4).
In linea generale, la ratio della sospensione generalizzata, fatte salve le eccezioni indicate ai commi 3 e 4 (vedi oltre), è diretta ad evitare che le P.A., nel periodo di riorganizzazione dell’attività lavorativa in ragione dello stato emergenziale, incorrano in eventuali ritardi o nel formarsi non voluto del silenzio significativo.

Ambito applicativo
L’ambito di applicazione riguarda - senza eccezioni riferibili a tipologie di amministrazioni o a particolari categorie di enti pubblici - tutti i procedimenti amministrativi, tanto quelli a istanza di parte, quanto quelli ad iniziativa d’ufficio.
Si ritiene altresì che la disposizione si applichi a tutte le tipologie di termini:
- termini perentori (stabiliti dalla legge a pena di decadenza);
- termini ordinatori (il cui mancato rispetto non caduca il potere di provvedere);
- termini finali ed esecutivi. L’espressione “termini esecutivi”, non rinvenibile nella normativa sulla materia, si ritiene possa riferirsi anche ai termini di esecuzione del provvedimento amministrativo, mediante attività rimesse anche a soggetti privati (ad esempio, il termine entro il quale il privato è obbligato a procedere alla demolizione di un manufatto abusivo). In tal modo, l’ambito di applicazione della disposizione non andrebbe a ricomprendere esclusivamente atti di competenza delle autorità pubbliche, ma sarebbe esteso anche alle attività esecutive di cui sono onerati i soggetti privati;
- termini endoprocedimentali e preparatori (dunque non solo i termini stabiliti per la conclusione del procedimento ma anche, come nel caso precedente riferito ai termini esecutivi, quelli relativi ad adempimenti posti a carico di soggetti privati o di altre amministrazioni - quali pareri, valutazioni tecniche, ecc. - il cui intervento è necessario nel corso del procedimento ai fini dell’adozione del provvedimento finale).
Stante la ratio della disposizione in oggetto, si ritiene comunque che la stessa debba essere - in caso di dubbi - interpretata estensivamente.

Modalità di computo dei termini
Nel procedimento oggetto di “sospensione” i termini non vengono azzerati: nel computo dei termini si deve tenere conto sia del periodo trascorso dalla data di presentazione dell’istanza o della comunicazione di avvio del procedimento a quello dell’intervenuta sospensione, sia del successivo periodo, che inizia a decorrere dalla data in cui termina la sospensione, e quindi dal 16/05/2020.

Eccezioni, poteri di impulso dei privati
Fatte salve quelle espressamente indicate ai commi 3 e 4 dell’art. 103 del D.L. 18/2020, le disposizioni esaminate non prevedono eccezioni. È tuttavia previsto che, nonostante la sospensione, le P.A. siano tenute ad adottare ogni misura organizzativa idonea ad assicurare comunque una “durata ragionevole” e una “celere conclusione” dei procedimenti, con priorità per quelli da considerare urgenti, anche sulla base di motivate istanze degli interessati.
Si può pertanto ritenere che:
- la sospensione operi in maniera, per così dire, “automatica”, salva la necessità che ciascuna amministrazione o unità organizzativa adottare misure idonee a garantire la prosecuzione dei procedimenti nella maniera più celere ed efficiente possibile;
- il privato, qualora ritenga che l’amministrazione sia comunque in difetto nel tentare di assicurare la “durata ragionevole” e la “celere conclusione” del procedimento, possa e debba attivarsi presentando istanza e motivando le proprie ragioni. In questi casi sarà opportuno che l’amministrazione, parimenti, prenda in carico la richiesta a sua volta attivandosi con una valutazione specifica e successiva determinazione, che tengano conto dell’istanza del privato dandole concreto e tangibile riscontro.

Esempi, contratti pubblici
Nell’ambito delle procedure a evidenza pubblica per l’aggiudicazione e l’esecuzione di contratti pubblici, si possono menzionare a titolo di esempio i seguenti termini:
- termini per la presentazione di manifestazioni di interesse, domande di partecipazione, offerte;
- termini per l’effettuazione di sopralluoghi qualificati da disciplinari e bandi come obbligatori ai fini della partecipazione alla procedura;
- termini per il soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 83 del D. Leg.vo 50/2016, comma 9;
- termini concernenti l’attività delle commissioni giudicatrici;
- termine dilatorio per la stipula del contratto ai sensi dell’art. 32 del D. Leg.vo 50/2016, comma 9.

Esempi, accesso agli atti e accesso civico
Nell’ambito dei procedimenti per l’esercizio del diritto di accesso agli atti ai sensi degli artt. 21-28 della L. 241/1990 o di accesso civico (semplice o generalizzato) di cui artt. 5, 5-bis e 5-ter del D. Leg.vo 33/2013, si possono menzionare a titolo di esempio i seguenti termini:
- termine per la formazione del silenzio-rifiuto sull’istanza di accesso agli atti ai sensi dell’art. 25 della L. 241/1990, comma 4;
- termine per il riesame del rifiuto da parte del Difensore civico competente o della Commissione per l’accesso, ai sensi dell’art. 25 della L. 241/1990, comma 4;
- termine a disposizione dei controinteressati per presentare opposizione alla richiesta di accesso, ai sensi dell’art. 5 del D. Leg.vo 33/2013, comma 5.

Esempi, procedimenti edilizi
Nell’ambito dei procedimenti per il rilascio di titoli abilitativi edilizi, si possono menzionare a titolo di esempio i seguenti termini:
- termine per la comunicazione, da parte del SUE, del nominativo del responsabile del procedimento al richiedente il permesso di costruire ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. 380/2001, comma 3;
- termine per formulare la proposta di provvedimento da parte del responsabile del procedimento ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. 380/2001, comma 3;
- termine per la pronuncia sulla richiesta di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 o per la formazione del silenzio-rifiuto.

Esempi, procedimenti disciplinari di Ordini e Collegi professionali
Si ritiene che la sospensione generalizzata dei termini dei procedimenti amministrativi dispieghi la propria efficacia anche nell’ambito dei procedimenti disciplinari attivati dai Consigli di disciplina di Ordini e Collegi professionali.

PROCEDIMENTI DISCIPLINARI
La sospensione fino alla data del 15/05/2020 dei termini dei procedimenti disciplinari del personale delle amministrazioni di cui all’art. 1 del D. Leg.vo 165/2001, comma 2, ivi inclusi quelli del personale in regime di diritto pubblico (art. 3 del D. Leg.vo 165/2001), pendenti alla data del 23/02/2020 o iniziati successivamente a tale data (proroga disposta dall’art. 37 del D.L. 23/2020 - comma 5).
La fattispecie appare sostanzialmente rientrare nella previsione di carattere generale contenuta al comma 1 dell’art. 103 del D.L. 18/2020 medesimo, rientrando i procedimenti disciplinari tra i procedimenti amministrativi a iniziativa d’ufficio.

PROCEDIMENTI DI SFRATTO
La sospensione fino al 30/06/2020 dell’esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, anche ad uso non abitativo (comma 6).