Cessazione della qualifica di rifiuto e operazioni di recupero: modifiche al Codice dell'ambiente

CESSAZIONE DELLA QUALITÀ DI RIFIUTO (END OF WASTE) E ATTIVITÀ DI RECUPERO
L’art. 14-bis del D.L. 03/09/2019, n. 101 (convertito in legge dalla L. 02/11/2019, n. 128) è intervenuto in materia di cessazione della qualifica di rifiuto (c.d. “end of waste”), modificando a tal fine l’art. 184-ter del D. Leg.vo 03/04/2006, n. 152 (Codice dell’ambiente) e introducendo ulteriori disposizioni sul tema.
Si riporta di seguito l’illustrazione completa delle nuove disposizioni.
Per approfondimenti si veda anche Rifiuti, non rifiuti e sottoprodotti: definizione, classificazione, normativa di riferimento.

CONDIZIONI DA RISPETTARE PER LA CESSAZIONE DELLA QUALITÀ DI RIFIUTO
È stata modificata una delle condizioni da soddisfare ai fini della cessazione della qualifica di rifiuto, contenuta nella lettera a) dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006, comma 1.
A differenza del testo previgente, ove si prevedeva che ai fini della cessazione della qualifica di rifiuto era necessario che la sostanza o l’oggetto fosse comunemente utilizzato per scopi specifici, il nuovo testo prevede quale condizione che la sostanza o l’oggetto sia destinato a essere utilizzato per scopi specifici.
Si ricorda che le altre condizioni necessarie affinché un rifiuto cessi di essere tale, quando è sottoposto a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, sono le seguenti (comma 1 dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006):
- esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;
- la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;
- l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana.

CRITERI END OF WASTE E DECRETI EMANATI
Il comma 2 dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006 dispone a sua volta che i criteri “end of waste” sono adottati in conformità a quanto stabilito dalla disciplina comunitaria oppure, in mancanza di criteri comunitari, caso per caso per specifiche tipologie di rifiuto attraverso uno o più decreti ministeriali.
In attuazione di tale disposizione sono stati emanati per il momento tre soli provvedimenti:
1) il D. Min. Ambiente e Tutela Terr. e Mare 14/02/2013, n. 22 (Regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto di determinate tipologie di combustibili solidi secondari (CSS), ai sensi dell’articolo 184-ter, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni);
2) il D. Min. Ambiente e Tutela Terr. e Mare 28/03/2018, n. 69 (Regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto di conglomerato bituminoso ai sensi dell’articolo 184-ter, comma 2 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152);
3) il D. Min. Ambiente e Tutela Terr. e Mare 15/05/2019, n. 62 (Regolamento recante disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto da prodotti assorbenti per la persona (PAP), ai sensi dell’articolo 184-ter, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152).
Il Ministero dell’ambiente ha in corso le attività istruttorie relative ai seguenti ulteriori decreti: gomma vulcanizzata granulare (GVG); rifiuti da costruzione e demolizione (C&D); rifiuti di gesso; pastello di piombo; plastiche miste; carta da macero; pulper; rifiuti inerti da spazzamento strade; oli alimentari esausti; vetro sanitario; vetroresina; ceneri da altoforno; residui da acciaieria.
Al fine di assicurare lo svolgimento delle attività istruttorie concernenti l’adozione dei decreti specifici di end of waste, il comma 5 dell’art. 14 del D.L. 101/2019 prevede l’istituzione di un gruppo di lavoro presso il Ministero dell’ambiente.
Per gli altri materiali, per i quali non sono stati emanati specifici criteri end of waste, si è in passato fatto riferimento ai criteri generali per il recupero semplificati dettate dai seguenti decreti pregressi:
- D. Min. Ambiente 05/02/1998 (Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero ai sensi degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22);
- D. Min. Ambiente 12/06/2002, n. 161 (Regolamento attuativo degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, relativo all’individuazione dei rifiuti pericolosi che è possibile ammettere alle procedure semplificate);
- D. Min. Ambiente 17/11/2005, n. 269 (Regolamento attuativo degli articoli 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, relativo all’individuazione dei rifiuti pericolosi provenienti dalle navi, che è possibile ammettere alle procedure semplificate).

AUTORIZZAZIONI A IMPIANTI DI RECUPERO IN ASSENZA DI CRITERI END OF WASTE
Sentenza n. 1229/2018 del Consiglio di Stato
Sulla base di tali normative, con Nota n. 10045 del 01/07/2016, il Ministero dell’ambiente aveva confermato il potere in capo alle Regioni e agli enti da esse delegati, di definire, in assenza di regolamenti comunitari o ministeriali, criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto in sede di rilascio delle autorizzazioni, quindi “caso per caso”.
Tuttavia, in seguito, il Consiglio di Stato - con la Sentenza 1229/2018 - ha negato che Regioni ed enti delegati, pur essendo in possesso del potere di concedere autorizzazioni, potessero vedersi riconosciuto potere alcuno di “declassificazione” del rifiuto in sede di autorizzazione, con ciò rendendo necessaria l’adozione di una modifica normativa.
In adeguamento alla suddetta pronuncia del Consiglio di Stato, il comma 2 dell’art. 14-bis del D.L. 101/2019 ha conseguentemente riscritto il comma 3 dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006, recante la disciplina transitoria applicabile nelle more dell’emanazione dei criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto (end of waste).
Si tratta di una nuova riscrittura, dopo quella poco tempo prima operata dall’art. 1 del D.L. 32/2019 (c.d. “sblocca cantieri”), comma 19, con cui si è cercato di superare i problemi generatisi in seguito alla Sentenza n. 1229/2018 del Consiglio di Stato, senza però pervenire, a detta di molti operatori del settore e della dottrina, ad una soluzione soddisfacente.

Rilascio delle autorizzazioni per gli impianti di trattamento
Il primo periodo del nuovo comma 3 dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006 dispone che - in mancanza di criteri specifici di end of waste adottati con decreti ministeriali ai sensi del comma 2 del medesimo articolo - le autorizzazioni per gli impianti di trattamento rifiuti (di cui agli artt. 208, 209, 211 del D. Leg.vo 152/2006 e di cui al Titolo III-bis, parte II, del D. Leg.vo152/2006 - si veda L’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA)), per lo svolgimento di operazioni di recupero, sono rilasciate o rinnovate:
1) nel rispetto delle condizioni di cui all’art. 6, par. 1, della Direttiva 2008/98/CE;
2) sulla base di criteri dettagliati, definiti nell’ambito dei medesimi procedimenti autorizzatori, che includono:
a) materiali di rifiuto in entrata ammissibili ai fini dell’operazione di recupero;
b) processi e tecniche di trattamento consentiti;
c) criteri di qualità per i materiali di cui è cessata la qualifica di rifiuto ottenuti dall’operazione di recupero in linea con le norme di prodotto applicabili, compresi i valori limite per le sostanze inquinanti, se necessario;
d) requisiti affinché i sistemi di gestione dimostrino il rispetto dei criteri relativi alla cessazione della qualifica di rifiuto, compresi il controllo della qualità, l’automonitoraggio e l’accreditamento, se del caso;
e) un requisito relativo alla dichiarazione di conformità.
Quanto alle procedure semplificate per il recupero dei rifiuti, continuano invece ad applicarsi le disposizioni di cui al D. Min. Ambiente 05/02/1998, al D. Min. Ambiente 12/06/2002, n. 161 e al D. Min. Ambiente 17/11/2005, n. 269.
Nel nuovo testo in esame sono state poi soppresse le disposizioni (introdotte dall’art. 1 del D.L. 32/2109) che prevedevano l’emanazione di apposite linee guida da parte del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare “per l’uniforme applicazione della presente disposizione sul territorio nazionale, con particolare riferimento alle verifiche sui rifiuti in ingresso nell’impianto in cui si svolgono tali operazioni e ai controlli da effettuare sugli oggetti e sulle sostanze che ne costituiscono il risultato, e tenendo comunque conto dei valori limite per le sostanze inquinanti e di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana”.

CONTROLLO DEI PROVVEDIMENTI AUTORIZZATORI ADOTTATI
Procedimenti di controllo
Il nuovo comma 3-bis dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006 prevede che le Autorità competenti al rilascio delle autorizzazioni comunichino all’ISPRA (Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale) i nuovi provvedimenti autorizzatori adottati, riesaminati o rinnovati, entro 10 giorni dalla notifica degli stessi al soggetto istante.
Il comma 9 dell’art. 14-bis del D.L. 101/2019 dispone che si applicano anche alle autorizzazioni in essere (cioè già rilasciate alla data del 03/11/2019, di entrata in vigore della nuova disposizione) gli obblighi di comunicazione all’ISPRA da parte dell’Autorità competente disciplinati dal comma 3-bis dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006. Le suddette comunicazioni devono essere effettuate entro il 02/03/2020 (120 giorni dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni).
A sua volta (comma 3-ter dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006) l’ISPRA - o su sua delega l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA) territorialmente competente - effettua un controllo a campione (sentita l’Autorità competente di cui al comma 3-bis e in contraddittorio con il soggetto interessato) sulla conformità agli atti autorizzatori rilasciati nonché alle condizioni end of waste delle modalità operative e gestionali degli impianti, ivi compresi i rifiuti in ingresso, i processi di recupero, le sostanze o oggetti in uscita, redigendo un’apposita relazione nei casi di non conformità.
Il procedimento di controllo si conclude entro 60 giorni dall’inizio della verifica, e l’ISPRA (o l’ARPA delegata) comunica entro 15 giorni gli esiti della verifica al Ministero dell’ambiente.
Adeguamento degli impianti alle conclusioni del controllo
Ricevuta la relazione dell’ISPRA o dell’ARPA, il Ministero adotta a sua volta entro 60 giorni proprie conclusioni, motivando l’eventuale mancato recepimento degli esiti dell’istruttoria contenuti nella relazione ricevuta, e le trasmette all’Autorità competente.
Ricevute le conclusioni del Ministero, l’Autorità competente (in base al disposto del secondo periodo del comma 3-quater dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006) avvia un procedimento finalizzato all’adeguamento degli impianti da parte del soggetto interessato alle conclusioni del Ministero.
Viene altresì previsto che l’Autorità competente disponga - in caso di mancato adeguamento - la revoca dell’autorizzazione, e dia tempestiva comunicazione della conclusione del procedimento al Ministero medesimo, restando salva la possibilità per l’Autorità competente di adottare provvedimenti di natura cautelare.
Infine - qualora decorsi 180 giorni dalla comunicazione all’Autorità competente delle conclusioni ministeriali il procedimento finalizzato all’adeguamento non risulti avviato o concluso - il Ministro dell’ambiente può provvedere in via sostitutiva e previa diffida, anche mediante un Commissario ad acta, all’adozione dei provvedimenti di adeguamento.

Monitoraggio delle attività di controllo
Con cadenza annuale, l’ISPRA redige una relazione sulle verifiche e i controlli effettuati nel corso dell’anno e la trasmette al Ministero dell’ambiente entro il 31 dicembre.
Si prevede poi l’istituzione, presso il Ministero dell’ambiente, del registro nazionale deputato alla raccolta delle autorizzazioni rilasciate e delle procedure semplificate concluse ai sensi del presente articolo. Al fine di garantire l’alimentazione del registro, è previsto l’obbligo per le Autorità competenti, al momento del rilascio, di comunicare al Ministero dell’ambiente i nuovi provvedimenti autorizzatori emessi, riesaminati e rinnovati nonché gli esiti delle procedure semplificate avviate per l’avvio di operazioni di recupero di rifiuti.
La definizione delle modalità di funzionamento e di organizzazione del registro è demandata ad un apposito decreto del Ministro dell’ambiente.
Le Autorità competenti effettuano la comunicazione al registro succitato entro 120 giorni dall’entrata in vigore della disposizione introdotta dall’art. 14-bis del D.L. 101/2019 (e quindi entro il 02/03/2020), relativamente alle autorizzazioni per l’avvio di operazioni di recupero di rifiuti ai fini dell’art. 184-ter del D. Leg.vo 152/2006, rilasciate prima dell’entrata in vigore delle disposizioni sopra commentate.

AGGIORNAMENTO AUTORIZZAZIONI RILASCIATE ALL’USCITA DI CRITERI END OF WASTE
Il comma 7 dell’art. 14-bis del D.L. 101/2019 dispone che entro 180 giorni dall’entrata in vigore di ciascuno dei decreti end of waste che saranno emanati, siano tenuti a presentare alle Autorità competenti istanza di aggiornamento alle disposizioni definite dai decreti predetti:
- i titolari delle autorizzazioni per gli impianti di trattamento rifiuti (emesse ai sensi degli artt. 208, 209 e 211 del D. Leg.vo 152/2006) e delle Autorizzazioni integrate ambientali (AIA, si veda L’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA)) relative ad impianti di gestione dei rifiuti (disciplinate dal Titolo III-bis, parte II, del D. Leg.vo 152/2006) rilasciate o rinnovate successivamente alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni (03/11/2019);
- i soggetti che svolgono attività di recupero in base ad una procedura semplificata avviata successivamente alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni.
La mancata presentazione dell’istanza di aggiornamento nel termine indicato determina la sospensione dell’attività oggetto di autorizzazione o di procedura semplificata.

DISPOSIZIONI TRANSITORIE PER LE AUTORIZZAZIONI IN ESSERE AL 03/11/2019
Il comma 8 dell’art. 14-bis del D.L. 101/2019 dispone che le autorizzazioni per gli impianti di trattamento rifiuti (emesse ai sensi degli artt. 208, 209 e 211 del D. Leg.vo 152/2006) in essere alla data del 03/11/2019, nonché quelle per le quali è in corso un procedimento di rinnovo ovvero che risultino scadute ma per le quali è presentata un’istanza di rinnovo entro 120 giorni (e quindi entro il 02/03/2020), sono fatte salve e sono rinnovate nel rispetto delle nuove disposizioni.
In ogni caso si applicano gli obblighi di aggiornamento qui sopra illustrati.