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Sent. TAR. Sardegna 03/02/2016, n. 98

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1. Edilizia e urbanistica - Pianificazione - Modifiche apportate dal comune incidenti sulle linee direttrici del piano - Riesame complessivo del piano da parte della regione - Legittimità. 2. Edilizia e urbanistica - Attività edilizia - Fascia di rispetto cimiteriale - Vincolo assoluto d´inedificabilità - Sussistenza.

1. Nell’ambito del procedimento di verifica di coerenza, ove l’attività di riscontro affidata all’ufficio regionale richieda, rispetto all’impianto originario dello strumento urbanistico esaminato, interventi correttivi e (o) integrativi al fine di addivenire, nell’ottica di un procedimento di maturazione del consenso a

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SENTENZA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione II) ha pronunciato la

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DIRITTO

Preliminarmente deve rilevarsi l’infondatezza delle argomentazioni della difesa comunale secondo le quali la Regione avrebbe operato un’indebita rinnovazione della verifica di coerenza (a suo avviso definitivamente conclusa con determinazione n. 3673 dell’8.11.2013) attraverso un “nuovo” esame dello strumento urbanistico comunale che, all’esito, avrebbe portato a sollevare obiezioni e a evidenziare punti di criticità su aspetti che, invece, avevano superato indenni la “prima” (e unica ammissibile) verifica di coerenza.

Deve invero rilevarsi che la “verifica di coerenza” è la procedura diretta alla verifica della conformità degli atti di programmazione urbanistica generale degli Enti Locali con gli strumenti sovraordinati di governo del territorio e con le direttive regionali in materia urbanistica.

La sua finalità è, dunque, quella di garantire il corretto e ordinato assetto del territorio regionale e di perseguire la tutela e la valorizzazione dei beni e dei valori paesistico - ambientali in coerenza con le prospettiva di sviluppo sostenibile delineate dalla pianificazione sovraordinata.

Nell’ambito di tale procedimento, ove l’attività di riscontro affidata all’ufficio regionale richieda, rispetto all’impianto originario dello strumento urbanistico esaminato, interventi correttivi e/o integrativi al fine di addivenire, nell’ottica di un procedimento di maturazione del consenso a formazione progressiva, a soluzioni condivise, deve ritenersi che, allorquando l’amministrazione comunale abbia apportato modifche incidenti sulle linee direttrici del piano, derivanti dal recepimento in tutto o in parte dei rilievi avanzati dall’ufficio regionale, quest’ultimo possa procedere al riesame dello strumento urbanistico nel suo assetto definitivo, senza preclusioni o limitazioni rispetto a quanto emerso in sede di primo esame, rendendosi necessario procedere ad una verifica di compatibilità della complessiva disciplina urbanistica comunale così come conclusivamente approvata dall’ente locale.

Pertanto, a prescindere dalla questione dibattuta dalle parti se i rilievi sollevati in seconda battuta dall’ufficio regionale fossero o meno compresi in quelli immediatamente rilevati e comunicati al Comune di Tortoli per il necessario adeguamento, deve ritenersi legittima la verifica condotta dall’ufficio regionale sul testo definitivo dello strumento comunale se non altro per l’ovvia considerazione che, opinando diversamente, le modifiche introdotte e, soprattutto, la loro correlazione e l’incidenza sull’impianto complessivo del piano resterebbe sottratta alla verifica dell’ufficio regionale, con palese violazione dell’art. 31, comma 5, legge regionale n. 7/2002.

Di qui l’infondatezza dell’argomento

Del pari priva di rilievo decisivo è la tesi difensiva secondo la quale il comportamento del Comune, di procedere all’immediata pubblicazione del piano in mancanza di un positivo riscontro regionale, troverebbe fondamento nell’orientamento giurisprudenziale - seguito anche da questo TAR - secondo il quale il venir meno del sistema dei controlli avrebbe depotenziato il procedimento di verifica di coerenza a mera attività di collaborazione sostanzialmente priva di sanzione per il caso di inadempimento da parte dell’ente locale ai rilievi dell’ufficio regionale.

Ed invero, anche a prescindere dall’applicabilità alla vicenda per cui è causa, ratione temporis, della novella di cui all’art. 22, comma 1°, della legge regionale n. 8/2015, in vigore dal 30 aprile 2015, per il quale “Dopo il comma 5-quater dell'articolo 31 della legge regionale 22 aprile 2002, n. 7 (legge finanziaria 2002), e successive modifiche ed integrazioni, è aggiunto il seguente:

"5-quinquies. Salva l'ipotesi di cui al comma 5-ter, la pubblicazione del provvedimento di approvazione definitiva del piano sul Buras, in assenza di positiva conclusione del procedimento di cui al comma 5, determina l'annullabilità del piano per violazione di legge.", va senz’altro riconosciuta la legittimazione della Regione Sardegna alla proposizione, come nel caso di specie e come espressamente fatto salvo dal precitato orientamento giurisprudenziale, di un’impugnativa in sede giurisdizionale al fine di far valere, ed a prescindere dalla specifica formulazione delle osservazioni formulate in sede procedimentale, l’illegittimità del piano urbanistico comunale per contrasto con gli atti di pianificazione sovraordinata posti a presidio di valori tutelati e normativamente affidati alla sua vigilanza, rivelandosi dunque l’argomento comunale privo di rilievo decisivo con riguardo alla vicenda impugnatoria che qui occupa.

Può quindi passarsi all’esame delle singole questioni sollevate dalla Regione ricorrente, premettendo che l’attenzione del Collegio sarà concentrata esclusivamente sull’esame delle singole censure volte a evidenziare ben definiti profili di contrasto della disciplina urbanistica comunale col quadro normativo di riferimento, senza soffermarsi, in quanto estranee alle competenze di questo giudice, su considerazioni della parte ricorrente tese ad esprimere, in termini generali ed astratti, giudizi di valore sulle decisioni di politica urbanistica attuata dal Comune di Tortoli.

L’esame di ogni questione, peraltro, deve tener conto del fatto che il territorio del Comune di Tortolì, vincolato con DM del 16 giugno 1966, ricade quasi interamente all’interno della fascia costiera che, ai sensi dell’art. 19 delle NTA del PPR, rappresenta “bene paesaggistico d’insieme ed è considerato risorsa strategica fondamentale per lo sviluppo sostenibile del territorio sardo”, prevedendosi una sua tutela massima rispetto ai rischi della sua compromissione.

A) La prima questione sollevata dalla Regione attiene alle nuove esigenze abitative.

Il Comune di Tortolì ha attualmente circa 11.000 abitanti (dagli atti risultano 10.609 censiti al 31.12.2008).

Le previsioni del PUC, riferite ad un periodo decennale (2011-2021), stimano una popolazione residente al 31 dicembre 2021 pari a 15.282 abitanti.

L’art 4 del cd. decreto Floris (DA n. 2266/U del 1983) indica, per gli abitanti presumibilmente insediabili nelle zone A, B e C, e salvo diversa dimostrazione in sede di strumento urbanistico comunale, il parametro di 100 mc. ad abitante.

Nel nuovo PUC del Comune di Tortoli, tenuto conto delle diverse tipologie edilizie tipiche dell’abitato, tale indice è stato innalzato a 280 mc/ad abitante.

Osserva la Regione che nelle aree urbane A, B e C attuate sarebbero complessivamente allocabili circa 3.790.755 mc. sicché, secondo l’indice del nuovo PUC di Tortoli, sarebbero insediabili solo 13.538 abitanti (3.790.755 : 280 = 13.538), mentre applicando il parametro del decreto Floris ne sarebbero insediabili ben 37.907 (3.790755 : 100 = 37.907).

Dunque, in sostanza, l’argomento della Regione sottende il rilievo che applicando rigorosamente i parametri del decreto Floris non sarebbe neanche necessario procedere all’individuazione di nuove aree di espansione residenziale.

Le previsioni del PUC, invece, che come detto stimano al 31.12.2021 una popolazione di 15.282 abitanti, per i 1744 nuovi abitanti (15.282 - 13.538 = 1744) hanno reso necessario procedere all’individuazione di nuove aree trasformabili.

Per le nuove zone C di espansione si è quindi previsto un parametro di 200 mc/abitante e un indice di edificabilità medio di 0,50 mc/mq. (fino a 0,25 in zona C6), laddove il decreto Floris consente un indice territoriale massimo di 1,50 mc/mq.

In funzione delle esigenze di 1744 nuovi abitanti si è previsto, cioè, l’utilizzo a fini residenziali di un’area pari a circa 350.000 mq., con forte incremento della superficie dedicata alle zone di espansione residenziale complessivamente passata, come afferma la regione, da 1.457.774 mq del previgente PRG a 2.446.313 mq del nuovo PUC “…soprattutto a causa della decisione di inserire una grande quantità di aree periferiche solo in parte già interessate dall’edificazione, prevedendo densità edificatorie molto basse…”(pag. 28 della relazione istruttoria della Regione).

In relazione a quanto sopra non sembra dubbio che le determinazioni assunte dal Comune di Tortolì presentino palesi profili di contrasto con la normativa di riferimento sia con riguardo al difetto di motivazione in ordine alle scelte compiute e sia con riguardo alle prescrizioni del PPR che impongono il minimo consumo del territorio.

Anzitutto, infatti, la previsione di un parametro di insediamento abitativo pari a 280 mc/abitante (per le zone A, B e C1), di 250 mc/abitante (C2) di 200 mc/abitante (C3, C4, C5 e C6), seppur astrattamente consentito dall’art. 4 del decreto Floris, che non detta una prescrizione vincolante, per la particolare incidenza sul dimensionamento delle varie zone ben avrebbe richiesto una motivazione più pregnante sia in ordine alle ragioni di un così consistente incremento del parametro medio indicato dal decreto Floris (100mc/mq) e sia in ordine alle ragioni per le quali non è stata ritenuto congrua la proposta della Regione che nel tentativo di addivenire ad una soluzione condivisa aveva proposto di inserire il parametro di 150 mc/abitante.

Stessa carenza motivazionale non può non rilevarsi in relazione all’indice di edificabilità fissato per le zone C di espansione residenziale, il cui sensibile incremento, a scapito di ambiti periurbani caratterizzati da una forte vocazione agricola e con sottovalutazione dei costi - in ultima analisi da addossare alla collettività - di realizzazione e gestione delle opere di infrastrutturazione di una così estesa zona residenziale, avrebbe richiesto sia una dettagliata indagine dell’esistente al fine di ottimizzarne l’utilizzo e sia un’accurata ponderazione in ordine alle conseguenze sul territorio di una siffatta scelta urbanistica.

Per contro, il mero riferimento all’esigenza di confermare, anche nelle zone dei nuovi insediamenti, caratteristiche costruttive delle abitazioni sorte in periodi di più ampia disponibilità del territorio e di minore densità abitativa si pone in palese contrasto con le prescrizioni di cui alle norme tecniche di attuazione del PPR ricordate dalla difesa regionale, e precisamente:

Art. 3 (rubricato: Principi del P.P.R) per il quale (per quanto qui rileva) “I principi contenuti nel P.P.R., assunti a base delle azioni da attuare per il perseguimento dei fini di tutela paesaggistica, costituiscono il quadro di riferimento e coordinamento per lo sviluppo sostenibile del territorio regionale, fondato su un rapporto equilibrato tra i bisogni sociali, l’attività economica e l’ambiente, in coerenza con la Convenzione Europea del Paesaggio e con lo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo.

2. I principi di cui al comma 1 concernono:

- il controllo dell’espansione delle città;

- la gestione dell’ecosistema urbano secondo il principio di precauzione

- la conservazione e sviluppo del patrimonio naturale e culturale;

- l’alleggerimento della eccessiva pressione urbanistica, in particolare nelle zone costiere…”.

Art. 20, commi 1 e 2, in materia di limitazioni delle trasformazioni in zona costiera;

Art. 62, comma 1, lettera c, Art. 62 (Rubricato: Assetto insediativo. Indirizzi) per il quale “I Comuni, nell’adeguamento degli strumenti urbanistici al P.P.R., e gli enti e soggetti istituzionali, per le rispettive competenze, si conformano ai seguenti indirizzi:…

c) orientamento delle azioni di trasformazione irreversibili per nuovi insediamenti al principio di minimo consumo del territorio…”.

Art. 64 (Rubricato: Edificato urbano. Prescrizioni) per il quale “I Comuni, nell’adeguamento degli strumenti urbanistici al P.P.R., si conformano alle seguenti prescrizioni:

e) dimensionare le aree di completamento e di nuova espansione a fini residenziali in relazione ad una puntuale valutazione della domanda sociale proiettata sull’orizzonte temporale decennale…”.

Art. 74 (Rubricato: Espansioni in programma. Prescrizioni), per il quale “I Comuni, nell’adeguamento degli strumenti urbanistici al P.P.R., si attengono alle seguenti prescrizioni:

a) potranno essere individuate nuove aree da urbanizzare ai fini residenziali solo successivamente alla dimostrazione di reali fabbisogni abitativi, nell’orizzonte temporale decennale, non soddisfatti dal consolidamento e dal recupero dell’esistente…”.

In relazione al ricordato quadro normativo, dunque, deve ritenersi che le scelte pianificatorie del Comune di Tortolì, per quanto connotate da ampia discrezionalità insindacabile nel merito in sede giurisdizionale, si siano orientate, senza l’indicazione di convincenti e ragionevoli argomentazioni a supporto della scelta nella relazione al PUC, in senso contrario rispetto alle esigenze di conservazione e salvaguardia del territorio sottese dalla pianificazione sovraordinata, per addivenire ad un sostanziale stravolgimento della vocazione agricola di gran parte del territorio comunale in funzione di un’espansione residenziale che, anche a voler ritenere corretti i criteri di quantificazione della crescita della popolazione residente fissati nel PUC, ben avrebbe potuto trovare soluzioni compatibili e coerenti con le indicazioni del PPR.

Pertanto in relazione a tale motivo il ricorso è fondato, con annullamento, ai fini del riesame, delle prescrizioni del PUC relative al parametro mc/abitante e all’indice di edificabilità delle zone C.

B) La seconda questione sollevata dalla Regione attiene alle nuove zone per servizi di interesse generale (G).

Sostiene la Regione che il PUC approvato individua una rilevantissima superficie di zone G per servizi generali, suddivise in 4 sottozone, estesa per circa 2.472.880 mq, con disponibilità volumetrica di 3.180.318 mc, in assenza di alcun dimensionamento e senza indicazione di specifiche destinazioni.

L’incremento stabilito dal nuovo PUC emerge dal rilievo che in base al vecchio PRG l’estensione delle zone G era di 961.170 mq che, sommata all’estensione di 109.297 mq di altre zone anch’esse destinate a servizi generali classificate in maniera differente (zone R, Q, T, V, M), era pari a 1.070.467 mq (961.170 + 109.297 = 1.070.467).

L’incremento è dunque pari a 1.402.413 mq.

Lo stesso viene giustificato (pag. 288 della Relazione Generale) con mero richiamo “…ad un naturale sviluppo del territorio comunale quale capoluogo di provincia…”.

Orbene, anche a prescindere dal rilievo che l’ente provinciale facente capo al Comune di Tortolì nelle more è stato soppresso per effetto dell’esito della consultazione referendaria, venendo meno dunque la ragione politica che aveva portato nell’assunto dei compilatori a prevedere un naturale sviluppo del territorio comunale, il Collegio ritiene che, avuto riguardo ai dati precisati dalla difesa comunale, l’anzidetta zonizzazione non si appalesi irragionevolmente sproporzionata rispetto alle ricordate esigenze di salvaguardia del territorio.

Ed invero, come afferma incontestata la difesa comunale (pag. 28 e ss della memoria depositata il 5 settembre 2015), dei circa 250 ha di zone G circa 130 ha corrispondono ad aree così già classificate nel vecchio PRG, che il PUC ha inteso meglio codificare, mentre circa 97 sono destinati a zona parco urbano e verde attrezzato, con l’intento di salvaguardare alcuni ambiti aventi particolari peculiarità ambientali e importanti funzioni strategiche da un punto di vista naturalistico, culturale ed economico, dove si è prevista un indice di edificabilità pari a 0,01 mc/mq.

Pertanto col nuovo PUC sono state previste solo 23 ha circa di nuove zone G, destinate ad iniziative private e, per lo più, inserite in ambiti urbani già edificati.

Al di là, quindi, delle singole questioni di dettaglio dibattute dalle parti in ordine alle sub zonizzazioni disposte dal Comune, alle quali non può essere esteso il sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo se non nei limiti - non ricorrenti nella specie anche in ragione della già rilevata limitata estensione - in cui le stesse incidono sulla ragionevolezza delle complessive scelte pianificatorie adottate dal Comune, deve ritenersi che in relazione alle censure relative alle zone G il ricorso sia infondato e, pertanto, vada respinto.

C) Altra questione è quella delle zone F turistiche.

Sostiene anzitutto la Regione che il numero dei bagnanti generato in base ai volumi previsti nel PUC (11550) sarebbe superiore a quello massimo ammissibile (10264) sulla base dei parametri regionali, con illegittimo incremento della previsione insediativa.

L’art. 4 del già citato decreto Floris, infatti, stabilisce che “Per le zone F costiere la capacità insediativa massima, salvo diversa dimostrazione in sede di strumento urbanistico comunale, calcolata sulla fruibilità ottimale del litorale determinata secondo i seguenti parametri:

- 2 posti-bagnante/ml per costa sabbiosa la cui fascia abbia una larghezza superiore a 50 mt.;

- 1,5 posti-bagnante/ml per costa sabbiosa la cui fascia abbia una larghezza compresa tra 50 e 30 mt.;

- 1 posto-bagnante/ml per costa sabbiosa la cui fascia abbia una larghezza inferiore a 30 mt.;

- 0,5 posti bagnante/ml per costa rocciosa.

Almeno il 20% della capacità insediativa così ottenuta deve essere riservato ad attrezzature alberghiere, paralberghiere e villaggi turistici a rotazione d'uso”.

L&rsq

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P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in

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