Deliberaz. G.R. Lazio 18/05/1996, n. 3910

REGIONE LAZIO

ASSESSORATO URBANISTICA E CASA

La legge regionale n. 59/95 è certo un piccolo passo lu

Capo I - Finalità e contenuto della sub-delega

1. Finalità della legge regionale 1995, n. 59

Con la legge regionale 19 dicembre 1995 n. 59 è subdelega ai comuni l'esercizio di talune funzioni amministrative, già delegate dallo Stato alla Regione con l'art. 82 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/77, in materia di protezione dei beni assoggettati al vincolo di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497 e decreto-legge n. 312/85, nel testo risultante dalla legge di conversione 8 agosto 1985 n. 431, (c.d. legge Galasso).

Le finalità della subdelega riguardano l'esigenza di armonizzare al dettato costituzionale (espresso nell'art. 118) il modulo organizzativo dei rapporti fra Regione ed enti locali, dando vita ad un reale decentramento istituzionale che, necessariamente limitato nei suoi contenuti, consenta di superare quelle vischiosità che si frappongono ad una corretta ed agile relazione fra la pubblica amministrazione ed il cittadino.

A questa si deve aggiungere l'ormai ineludibile necessità di decongestionare gli uffici regionali da procedimenti amministrativi che appiattiscono la funzione regionale sulla mera gestione del territorio con conseguente elusione degli istituzionali compiti di pianificazione e controllo delle sue trasformazioni.

Ma, oltre a ciò, sussistono motivazioni più specifiche che hanno reso opportuno procedere, alla subdelega ai comuni di determinate funzioni in tema di paesaggio. Esse attengono alla innovativa concezione del paesaggio così come introdotta dalla legge 8 agosto 1985 n. 431 e “formalizzata” dalle note sentenze della Corte Costituzionale n. 151, 152 e 153 del 1986 e n. 302 del 1988.

Con tale legge è stata attuata, infatti, una riconsiderazione “assidua dell'intero territorio nazionale”, si che il paesaggio si identifica con la forma ed il modo d'essere del territorio, facendo ( .... ) emergere nella sua tutela il carattere non più conservativo e statico, ma gestionale dinamico (l’intervento umano è valutato positivamente se controllato e mirato), in modo che “l'urbanistica viene limitata dal rispetto del valore estetico culturale e piegata a realizzarla”.

Avuto riguardo anche alla strettissima contiguità fra paesaggio ed urbanistica, si è inteso, pertanto riannodare all'ambito delle competenze urbanistiche, proprie dell'amministrazione comunale, anche funzioni in materia di tutela ambientale, sia pure in limiti necessariamente ristretti, atteso il peculiare valore culturale del paesaggio, quale interesse primario ed assoluto, insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro interesse, anche pubblico.

Le istruzioni e direttive che seguono sono dirette a consentire una corretta, uniforme e puntuale gestione da parte degli enti in indirizzo, dei profili applicati della legge regionale n. 59/95 per quanto attiene alla complessa materia della tutela paesaggistica, della cui cura le Amministrazioni locali sono ora, in qualche misura, parte attiva e, in qualche parte (si pensi, ad esempio, alla vigilanza), decisiva.

Si vuole dunque offrire alle amministrazioni comunali un quadro di riferimento, sufficientemente completo, di linee guida, indirizzi, criteri e nozioni concettuali, che valga a dirimere le inevitabili difficoltà interpretative in ordine all'oggetto, i contenuti e le modalità di esercizio delle funzioni sub-delegate con la legge in commento.

Non è inutile rammentare agli enti in indirizzo che un’applicazione puntuale e coerente delle disposizioni di legge e delle istruzioni qui dettate consentirebbe di realizzare il duplice obiettivo di una tutela reale e non meramente burocratica dei valori paesaggistici, e, per altro verso, di dare concreto significato ai principi informatori, ed alle finalità sopra richiamati.

2. Contenuto generale della sub-delega

Il peculiare rilievo qualitativo degli interessi pubblici, coinvolti nell'esercizio delle funzioni sub-delegate con la legge in esame induce ad enfatizzare i rigorosi limiti entro i quali le stesse debbono svolgersi.

La violazione di tali limiti, codificati nell'art. 12 (potere di vigilanza e controllo della Regione) della legge regionale 13 maggio 1985 n. 68. Disposizioni generali in materia di delegazione di funzioni amministrative agli enti locali, a sua volta richiamato dall'art. 3 della legge regionale n. 59/95, può indurre, da parte dell'ente sub-delegato, l'attivazione della potestà di revoca della sub-delega stessa “( .... ) nei confronti di uno solo o più enti quando gli enti stessi abbiano ripetutamente violato le leggi, disatteso gli indirizzi e le direttive della Regione o persistano nel mancato esercizio delle funzioni delegate ( .... )” (art. 14, 2° comma, legge regionale n. 68/85, richiamato dal 30 comma, art. 3 della legge regionale n. 59/95).

Complementare al descritto potere di revoca è poi il potere sostitutivo della Regione, nel caso di mancato esercizio delle funzioni sub-delegate o di singole violazioni di legge, indirizzi e direttive regionali, secondo le modalità previste dal citato art. 12 della legge regionale n. 68/85.

Non pare inutile rammentare che il persistente mancato esercizio delle funzioni sub-delegate ovvero il prolungato esercizio del potere sostitutivo per non meno di sei mesi da parte della Regione, comporterebbe, quasi di necessità, l'esercizio della potestà di revoca da parte di quest'ultima (cfr. in proposito, l'art. 14 della citata legge regionale n. 68/85).

3. Vincoli paesaggistici, natura e contenuto

Il quadro univoco di riferimento entro cui operano le funzioni amministrative sub-delegate con la legge in esame è dato dalle aree assoggettate ai vincoli paesaggistici posti ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 ovvero, direttamente, dalla legge 8 agosto 1985 n. 431.

Circa tali vincoli, non pare inutile riassumere brevemente la loro natura e la portata alla luce di quelle linee evolutive, concettuali e normative, che hanno profondamente inciso sulla nozione stessa di “paesaggio”.

Invero, la legge 29 giugno 1939, n. 1497 sulla protezione delle bellezze naturali ha, dapprima, introdotto un sistema di protezione di tali bellezze organizzato in vincoli di tutela “costituiti”, di volta in volta, su determinate realtà singole o complessi di cose da uno specifico provvedimento vincolistico e sul presupposto di un loro intrinseco e connaturato pregio culturale-estetico.

Successivamente, con la legge 8 agosto 1985, n. 431, che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 27 giugno 1985 n. 312, il paesaggio e la sua tutela si pongono peraltro in un ordine concettuale più evoluto, sì da conferire al bene paesistico contenuti e natura che si discostano dalla sua più tradizionale visione.

La caratteristica precipua di tale provvedimento legislativo si sostanzia nella sottoposizione di ampie aree del territorio nazionale, indicate per caratteristiche fisiche, e geomorfologiche, ad una tutela unitaria attraverso una previsione operante direttamente per legge e, di conseguenza, senza la necessaria mediazione di un procedimento amministrativo di accertamento (decreto ministeriale ovvero deliberazione di Giunta regionale), con riguardo alle singole aree da tutelare, del pregio estetico-paesistico.

La legge in argomento modifica radicalmente i presupposti per la tutela degli interessi di cui trattasi, in quanto da un lato comporta una garanzia unitaria e di grande estensione sul territorio e per altro verso, sottopone al regime giuridico di cui alla legge n. 1497/39 intere categorie di beni non per il loro “attuale” pregio culturale ed estetico, bensì in quanto la loro presenza e conservazione consente di equilibrare opportunamente l’interazione tra attività antropiche e determinati “habitat” naturali ovvero di preservare le valenze, culturali di ambiti territoriali che contengono ed esprimono, storiche testimonianze di civiltà (art. 1, lettera m) legge n. 431/85 ovvero ancora di tutelare determinate aree da cui le popolazioni locali traggono, per diritti storicamente consolidatisi, le necessarie utilità economiche (lettera h), art. 1 legge citata.

Capo Il

4. Funzioni amministrative sub-delegate

Le funzioni sub-delegate con la legge regionale n. 59/95 concernono, anzitutto, quei provvedimenti (e procedimenti) ordinati alla rimozione dei limiti in cui si sostanziano i vincoli testé descritti.

Trattasi dell'autorizzazione di cui all'art. 7 della legge n. 1497/39 e del «parere» di cui all'art. 32 legge 28 febbraio 1985 n. 47, così come modificato ed integrato dall’art. 39 legge 24 dicembre 1994 n. 724 e, da ultimo, dal decreto-legge 25 marzo 1996 n. 154 (rispettivamente, commi 1° e 6° art. legge n. 59/95).

Con ambedue i procedimenti autorità paesaggistica (e ora anche le amministrazioni comunali, per quanto sub-delegato) viene a valutare e verificare se le opere da eseguire (autorizzazione) o già realizzate (parere, ove se ne chieda la sanatoria ai sensi della citata legge n. 47/85) compromettano o meno i valori paesaggistici espressi nel vincolo.

Ferma la medesima natura sostanziale dell'autorizzazione ex art. 7 legge n. 1497/39 e del parere ex art. 32 legge n. 47/85, permangono tra le due funzioni sub-delegate significative differenze per quanto attiene, in particolare, i criteri di esercizio.

Dispone, infatti, il 2° comma dell’art. 1 legge n. 59/95 che «il rilascio delle autorizzazioni avviene conformemente ai criteri ed alle prescrizioni contenute nelle norme tecniche di attuazione dei piani territoriali paesistici (...)».

Ciò sta a significare che le amministrazioni comunali in sede di motivazione del provvedimento autorizzatorio ex art. 7 legge n. 1497/39 ovvero del suo diniego diano articolatamente conto della normativa di P.T.P. che consente ovvero preclude l’intervento proposto: a tal fine si renderà necessario descrivere il contenuto indicando le ragioni di compatibilità o per contro, di contrasto con la normativa stessa.

È vero, peraltro, che anche in presenza di compiute prescrizioni del P.T.P. - le quali disciplinano, in dettaglio, il contenuto di un determinato vincolo - permangono pur sempre, nell’ambito del procedimento autorizzatorio di cui all'art. 7 legge n. 1497/39, margini di apprezzamento discrezionali in capo all'amministrazione comunale.

È appena il caso di sottolineare, infatti, che il P.T.P. per sua natura, non può offrire tutte quelle garanzie di tutela dell’interesse paesaggistico, rimesse il più delle volte a valutazioni di tipo qualitativo non traducibili in norme generali.

In sede di motivazione del provvedimento, di conseguenza, dovranno essere evidenziate tali valutazioni di carattere tecnico - descrittivo che - unitamente alla normativa posta dal P.T.P. - rendono comunque compatibile l’opera, nella fattispecie, con il testo paesaggistico di riferimento.

Considerazioni significativamente diverse richiede il procedimento di parere ai sensi dell'art. 32 legge n. 47/85 e successive modificazioni ed integrazioni.

Il citato comma 6, art. 1 della legge n. 59/95, nel sub-delegare alle amministrazioni comunali anche il parere ai sensi dell’art. 32 legge n. 47/85 e successive modifiche ed integrazioni nulla dice per quanto attiene ai criteri cui i comuni debbono attenersi per il rilascio di detto parere.

L'assenza di ogni riferimento, in proposito, ai criteri e prescrizioni dei PP.TT.PP. contrariamente a quanto statuito nel comma 2 si spiega agevolmente avuto riguardo al fatto che il parere ex art. 32 legge n. 47/85 costituisce un sub-procedimento finalizzato al rilascio della concessione edilizia in sanatoria, prevista dalle leggi n. 47/85 e 724/94, che consentono la legittimazione delle opere abusivamente realizzate indipendentemente dal fatto che le stesse siano state realizzate in violazione dello strumento di pianificazione territoriale (né potrebbe essere diversamente, attesa la logica e le finalità delle richiamate leggi).

Se quanto sopra sta a significare che le amministrazioni comunali, contrariamente a quanto statuito per il rilascio delle autorizzazioni ex art. 7 legge n. 1497/39, non debbano avere a parametro di riferimento le prescrizioni delle N.T.A. dei PP.TT.PP., è pur vero che la più o meno lata discrezionalità così concessa non deve tradursi in una meccanica e scontata adozione di parere favorevole ai fini del rilascio della concessione edilizia in sanatoria.

Al contrario, si renderà quanto mai doverosa, avuto riguardo, anche qui, al valore primario del paesaggio, una puntuale, articolata verifica della reale compatibilità delle opere oggetto di parere con il tessuto paesaggistico in cui l’opera si colloca.

Semmai, le norme del P.T.P. possono avere una loro considerazione, sia pure indiretta, in relazione al grado di tutela dalle medesime disegnato qualora l’area in cui insistono le opere abusivamente realizzate sia ricompresa, ai sensi del P.T.P., in zona, da quest'ultimo definita «tutela integrale», ciò sta a significare il peculiare pregio e la sicura valenza naturale dell’area interessata, tale da indurre ad una verifica particolarmente sensibile della compatibilità del manufatto con i caratteri paesaggistici circostanti, soprattutto in relazione alle opere abusivamente realizzate posteriormente all’adozione, da parte della Giunta regionale, dei PP.TT.PP.

5. Organi sub-delegatari

L’esercizio delle due funzioni sub-delegate, testé descritte, è affidato dalla legge n. 59/95, a vario titolo, al «competente organo comunale» nonché alla commissione edilizia comunale.

Statuisce, poi, il 6° comma dello stesso articolo, in relazione al parere di cui all'art. 32 legge n. 47/85, che «il competente organo comunale si esprime previo parere conforme della commissione edilizia (...)».

A) L'adozione del provvedimento finale (autorizzazioni e pareri), a conclusione del relativo procedimento, è rimessa da un «competente organo comunale»