Sent. C. Cass. pen. 02/10/2008, n. 37472

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONE TERZA

La Corte di Appello di Cagliari - Sezione distaccata di Sassari, con sentenza del 29.1.2007, confermava la sentenza emessa dal Tribunale monocratico di Nuoro in data 15.4.2005, che aveva dichiarato (tra l'altro):

a) non doversi procedere per intervenuta prescrizione:

- nei confronti di Belloi Salvatore Antonio Maria, Satgia Maria, Sotgiu Salvatore Angelo, Schintu Caterina, Manca Pasquale, Belloi Anna Rosa e Ledda Mario Giuseppe in ordine ai reati di cui:

- alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. c), per avere concorso alla lottizzazione abusiva a scopo edilizio di un appezzamento di terreno - già destinato a zona "F turistica" dal piano regolatore generale del Comune di Nuoro e poi a zona "H di rispetto" dalla vigente variante approvata il 12.9.1988, nonché sottoposto a vincolo paesaggistico - vendendo il Belloi S. A. M. ed acquistando gli altri imputati distinti lotti frazionati, che, per le loro caratteristiche ed in rapporto all'attività lavorativa degli acquirenti, denunziavano in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio - in agro di Nuoro, località "Sa Corra Chervina del monte Ortobene", dal 1981 con permanenza);

- alla L. n. 431 del 1985, art. 1 sexies, per avere concorso a modificare lo stato dei luoghi sottoposti a vincolo paesaggistico con D.M. 10 marzo 1956, mediante l'esecuzione di interventi realizzati in assenza della prescritta autorizzazione di cui alla L. n. 1497 del 1939, art. 7;

- nei confronti di Sotgiu Sa1vatore Angelo in ordine al reato di cui:

- alla L. n. 47 del 1985, art. 20, lett. c), (edificazione senza concessione edilizia, nel lotto acquistato di circa 1.000 mq., sottoposto a vincolo paesaggistico, di un fabbricato per civile abitazione a due piani su una superficie di circa 60 mq. - acc. nel novem

1. Le doglianze comuni svolte dai ricorrenti devono essere rigettate, perché infondate.

2. Gli elementi fattuali della vicenda.

Nella specie risulta accertato, in punto di fatto, che:

- L'area interessata dalla ravvisata lottizzazione è sita in agro di Nuoro, nella località denominata "Sa Corra Chervina" alle pendici del monte Ortobene, ed è ricompresa in un'ampia superficie di terreno, estesa circa 23 ettari, appartenente a Belloi Salvatore Antonio Maria.

Essa, nella pianificazione comunale, era originariamente qualificata come zona "F turistica", ove veniva prevista anche la realizzabilità di residenze di tipo prevalentemente stagionale, con un indice di edificabilità fondiaria massima di 0,001 mc./mq., ma solo "previo opportuno studio di disciplina". Detta qualificazione poi, con variante di PRG approvata il 12.9.1988, è stata trasformata in zona "H di rispetto", ove non è consentita l'edificazione di nuovi manufatti residenziali.

- La stessa area è stata assoggettata a vincolo paesaggistico con D.M. 10 marzo 1956.

- Porzioni di detta area (aventi rispettivamente un'estensione compresa fra i 600 e i 2.000 mq.) sono state progressivamente vendute dal Belloi S. A. M., a decorrere dall'anno 1981 - ad imprenditori, dipendenti pubblici e privati, pensionati e casalinghe - senza la preventiva effettuazione di un frazionamento catastale e mediante semplici scritture private (non con atti pubblici). - Sull'area in oggetto, nel corso del tempo, sono stati effettuati dagli acquirenti interventi edilizi, recinzioni, e strade interne. - L'ufficio tecnico del Comune di Nuoro ha dato inizio alla procedura sanzionatoria amministrativa, emettendo l'ordinanza di sospensione attualmente prevista dal D.P.R. n. 380 del 2001, art. 30, comma 7. - Sono state rilasciate varie concessioni in sanatoria, in relazione al condono edilizio concesso dalla L. n. 47 del 1985, tutte però esclusivamente per singoli manufatti realizzati in epoca anteriore al mutamento in zona "H" della qualificazione territoriale (per l'impossibilità di calcolare gli oneri concessori, stante la mancata previsione di contributi di urbanizzazione per la zona "H").

3. La lottizzazione edilizia.

Infondato è l'assunto di inconfigurabilità del reato di lottizzazione abusiva anteriormente all'entrata in vigore della L. n. 47 del 1985.

La nozione di "lottizzazione edilizia" assumeva, già nell'impianto originario della L. n. 1150 del 1942, il significato di "operazione di frazionamento di un terreno preordinata ad agevolarne l'utilizzazione a scopo edilizio" ed in proposito la stessa legge urbanistica generale prevedeva:

- all'art. 13, che i piani particolareggiati di esecuzione del piano regolatore generale dovessero determinare "la suddivisione degli isolati in lotti fabbricabili" secondo la tipologia indicata nei piani medesimi;

- all'art. 28, che fosse vietato procedere, prima dell'approvazione del piano particolareggiato, a lottizzazioni di terreno a scopo edilizio senza la preventiva autorizzazione comunale correlata ad un apposito "progetto".

Una più idonea disciplina della materia venne introdotta dalla Legge Ponte 6 agosto 1967, n. 765, art. 8 (che modificò la L. n. 1150 del 1942, art. 28), al fine di garantire:

a) che le singole iniziative private si armonizzassero con le scelte più generali della pianificazione territoriale, previa autorizzazione da parte dell'amministrazione comunale;

b) che qualsiasi nuovo insediamento di una certa dimensione venisse autorizzato solo previa partecipazione dei privati costruttori alla realizzazione delle infrastrutture necessarie ed al pagamento dei relativi oneri.

Per la realizzazione di tali finalità, dunque (non essendo mai stato abrogato la L. n. 1150 del 1942, art. 28) - qualora i Comuni non abbiano Proceduto alla formazione dei piani particolareggiati - la legge consente ai privati (che intendano attuare iniziative rivolte a conferire un diverso assetto ad una porzione del territorio comunale) di inserirsi nella disciplina urbanistica presentando appositi piani di lottizzazione, contenenti prescrizioni di dettaglio sostitutive di quelle omesse dalle Amministrazioni.

La lottizzazione, però, è subordinata al rilascio, in esito ad una procedura complessa, di un apposito provvedimento autorizzativo del Comune, che la legge condiziona:

- sotto il profilo della validità: all'esistenza di uno strumento urbanistico di carattere generale (piano regolatore generale o programma di fabbricazione);

- sotto il profilo della operatività: alla stipulazione di una convenzione con cui il privato assume a proprio carico specifici oneri patrimoniali connessi alla urbanizzazione primaria e secondaria, fornendo congrue garanzie per l'adempimento. Il Ministero dei lavori pubblici - con la circolare di applicazione della Legge Ponte (28 ottobre 1967, n. 3110) - ha precisato che costituisce lottizzazione edilizia qualsiasi utilizzazione del suolo che, indipendentemente dall'entità del frazionamento fondiario e dal numero dei proprietari, preveda la realizzazione contemporanea o successiva di una pluralità di edifici, a scopo residenziale, turistico o industriale, che postulino l'attuazione di opere di urbanizzazione primaria o secondaria occorrenti per le necessità dell'insediamento.

Dall'elaborazione giurisprudenziale si evincono le seguenti principali specificazioni:

a) si ha lottizzazione allorché si tratti di asservire per la prima volta un'area non ancora urbanizzata ad un insediamento di carattere residenziale o produttivo, mediante la costruzione di uno o più fabbricati, che obiettivamente esigano, per il loro armonico raccordo col preesistente aggregato abitativo, la realizzazione o il potenziamento delle opere e dei servizi necessari a soddisfare taluni bisogni della collettività (strada, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua, dell'energia elettrica, scuole, etc.), vale a dire la realizzazione o il potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (vedi già C. Stato, Sez. 5, 1.2.1985, n. 162).

b) La fattispecie lottizzatoria esula dalle situazioni di zone completamente urbanizzate, però sussiste non soltanto nelle ipotesi estreme di zone assolutamente inedificate, ma anche in quelle, intermedie, di zone parzialmente urbanizzate, nelle quali si configuri un'esigenza di raccordo col preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione. Anzi, per escludere la lottizzazione, deve sussistere una situazione di pressoché completa e razionale edificazione della zona tale da rendere del tutto superfluo un piano attuativo (vedi C. Stato, Sez. 5, 15.2.2001, n. 790; 7.1.1999, n. 2; 25.10.1997, n. 1189). Nella specie, invece, il terreno lottizzato non poteva sicuramente considerarsi "completamente urbanizzato", poiché, ad esempio, non era servito da strade di penetrazione e la condotta fognaria non era mai entrata in uso.

4. Il reato di lottizzazione abusiva.

4.1 La L. n. 10 del 1977, art. 17, lett. b), già conteneva una norma sanzionatoria "dell'inosservanza del disposto della L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 28 e successive modificazioni", che però non forniva una accezione definita del lottizzare, ma configurava varie ipotesi aventi in comune l'elemento materiale di una durevole trasformazione urbanistica di una consistente porzione di territorio senza la contemporanea attuazione dei servizi e delle infrastrutture necessarie per la razionalità e l'organico inserimento ambientale del nuovo insediamento. Ipotesi che si distinguevano fra loro in relazione alla non lottizzabilità del terreno, alla mancanza di autorizzazione alla lottizzazione, alla non autorizzabilità di essa, ed infine alla illegittimità o inefficacia della medesima.

4.2 Le Sezioni Unite di questa Corte Suprema (con la sentenza 28-11- 1981, ric. Giulini), fissarono, in proposito, i seguenti principi fondamentali:

- il reato di lottizzazione abusiva si estrinseca sia nel compimento di atti giuridici, come la suddivisione del terreno e l'alienazione dei lotti fabbricabili, sia nella esplicazione di attività materiali, come la costruzione di edifici o la delimitazione dei singoli lotti, richiedendosi solo che gli anzidetti atti ed attività risultino funzionalizzati ad un nuovo insediamento urbano e quindi limitino o condizionino, con ostacoli di fatto o di diritto, la riserva pubblica di programmazione territoriale;

- per la configurabilità del reato, di cui all'art. 17, lettera b), ultima ipotesi, della L. n. 10 del 1977, la nozione di lottizzazione abusiva a scopo edilizio comprende i casi di frazionamento di area nonché qualsiasi forma di frazionamento urbano, non autorizzato, realizzato attraverso l'utilizzazione edilizia del territorio, ciò perché si d

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