CILA Superbonus, dichiarazione di inefficacia e soccorso istruttorio

CILA DICHIARAZIONE INEFFICACIA SOCCORSO ISTRUTTORIO - Nel fattispecie si trattava della comunicazione di inefficacia di una CILA Superbonus presentata nel 2021. I ricorrenti lamentavano, tra l’altro, il superamento del termine di 30 gg. previsti dall’art. 19, L. 241/1990 per il controllo da parte della PA e la mancata attivazione del soccorso istruttorio di cui all’art. 6, L. 241/1990. 

LA TESI DEL TAR - Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile, in adesione alla giurisprudenza secondo la quale, in caso di declaratoria di inefficacia di una CILA, l'azione impugnatoria è inconfigurabile, a causa dell'inesistenza di un atto di esercizio della funzione amministrativa di controllo della comunicazione. Ad avviso del giudice di prime cure, l'atto con cui l'amministrazione comunale respinge - archiviando o dichiarando improcedibile/irricevibile/improponibile - una CILA presentata per l'effettuazione di alcuni lavori non ha valore provvedimentale, bensì di semplice avviso, privo di esecutorietà e di forza inibitoria, circa la (non) regolarità delle opere oggetto di comunicazione. In altri termini, trattasi di un adempimento di carattere amministrativo che informa la parte delle motivazioni che hanno fatto scaturire la classificazione di inefficacia del provvedimento stesso.

LA TESI DEI RICORRENTI - Secondo i ricorrenti invece la dichiarazione di inefficacia di una CILA rientrerebbe tra gli atti aventi natura autoritativa incidenti sulla sfera giuridica del privato; di conseguenza sarebbe ammissibile l'azione di annullamento. Diversamente si ammetterebbe un potere illimitato della PA e l'abolizione del diritto alla difesa del privato, che non avrebbe alcun rimedio per opporsi alla decisione eventualmente illegittima adottata dalla PA. Nel caso di specie, i ricorrenti si sarebbero trovati anche nell’impossibilità di presentare una nuova CILA, essendo già scaduto il termine massimo del 17/02/2023 per la cessione del credito.

C. Stato 25/02/2025, n. 1651,  in riforma della sentenza impugnata, ha ritenuto fondato l’appello sulla base delle seguenti considerazioni.

AMMISSIBILITÀ DEL RICORSO - Il Consiglio ha spiegato che la CILA è un istituto intermedio tra l'attività edilizia libera e la SCIA, ascrivibile, al pari del secondo, nel genus della liberalizzazione delle attività private. In particolare, l'attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest'ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, ma deve essere soltanto conosciuta dall'amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio.
Tuttavia, la mancata previsione di controlli sistematici rischia però di tradursi in un sostanziale pregiudizio per il privato, che non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto, di talché la presentazione della CILA, considerata anche la modesta entità della sanzione per la sua omissione, avrebbe, in sostanza, l’unico effetto di attirare l’attenzione dell’amministrazione sull’intervento, esponendolo ad libitum, in caso di errore sul contesto tecnico-normativo di riferimento, alle più gravi sanzioni per l’attività totalmente abusiva, che l’ordinamento correttamente esclude quando l’amministrazione abbia omesso di esercitare i dovuti controlli ordinari di legittimità sulla SCIA o sull’istanza di permesso.
Per tali ragioni il Consiglio ha ritenuto di aderire all’orientamento secondo cui vanno mutuati i principi consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria ed esecutiva in materia di SCIA. Di essa, infatti, condivide “l’intima natura giuridica”, sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, L. 241/1990, commi 3, 4, 6-bis e 6-ter, in combinato disposto con il richiamo alle "condizioni" di cui all’art. 21-novies della medesima L. 241/1990 (C. Stato 24/04/2023, n. 4110).

In sostanza il Consiglio ha ritenuto ammissibile il ricorso avverso gli atti, variamente adottati dagli enti locali sotto la qualificazione di declaratorie di irricevibilità ovvero archiviazione o simili delle comunicazioni di inizio lavori (CILA), che, seppur espressivi di poteri non tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che attribuisca e disciplini tali poteri, una volta esercitati devono ritenersi dotati dei caratteri della lesività.
Tanto più nei casi di CILA propedeutica al c.d. Superbonus, disciplinato in particolare dall’art. 119, D.L. 34/2020, commi 13-ter e ss., istituto con riferimento al quale la non corrispondenza al vero delle asseverazioni rese dal tecnico abilitato (accertata ai sensi del comma 13-quater, secondo il quale "resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell'immobile oggetto di intervento") comporta la decadenza dai benefici fiscali.

SOCCORSO ISTRUTTORIO - Una volta chiarita l’ammissibilità del ricorso, i giudici hanno evidenziato che le irregolarità riscontrate dall’ente afferivano a carenze prettamente documentali che si sarebbero potute superare attraverso l’attivazione del generale dovere di soccorso istruttorio contemplato dall’art. 6 della L. 241/1990.
L'istituto in questione è ispirato al principio secondo il quale l'autorità amministrativa deve assumere nei confronti del privato una condotta ispirata a buona fede e collaborazione, onde pervenire alla soddisfazione della comune esigenza alla compiuta definizione del procedimento amministrativo, nel rispetto dell'affidamento dei soggetti coinvolti dall'esercizio del potere, consentendosi all'istante di rimediare, anche nella fase partecipativa successiva al preavviso di rigetto, ad omissioni, inesattezze e irregolarità della documentazione amministrativa.
Laddove non emerga alcuna esigenza di parità di opportunità o necessità di accelerazione della procedura, il soccorso istruttorio può essere utilmente invocato come parametro di legittimità dell'azione amministrativa (in altri termini, in tali circostanze il soccorso diviene un obbligo per la PA).

Nel caso di specie non erano emersi profili di necessità di accelerazione, né di tutela della par condicio con altri ipotetici soggetti tali da giustificare l'esclusione dell'applicazione del soccorso. D’altra parte, i ricorrenti avrebbero potuto produrre la documentazione atta a dimostrare la conformità dell’intervento.