Deliberaz. C.R. Emilia Romagna 29/02/2000, n. 1410

IL CONSIGLIO DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA

Vista la deliberazione della Giunta regionale progr. n. 293 del 25 febbraio 2000, recante in oggetto "Criteri e condizioni per regolare obiettivi di presenza e sviluppo delle grandi strutture di vendita, in attuazione dell'art. 3, comma 2, lett. b) della L.R. 5 luglio 1999, n. 14" e che qui di seguito si trascrive integralmente:

"LA GIUNTA DELLA REGIONE EMILIA-ROMAGNA

Visto il DLgs 31 marzo 1998, n. 114 recante la riforma della disciplina relativa al settore del commercio;

vista la L.R. 5 luglio 1999, n. 14 "Norme per la disciplina del commercio in sede fissa in attuazione del DLgs 31 marzo 1998, n. 114" ed in particolare l'art. 3, comma 2, lett. b) ove si stabilisce che il Consiglio regionale adotta un atto contenente i criteri e le condizioni per regolare gli obiettivi di presenza e di sviluppo delle grandi strutture di vendita;

rilevato che l'art. 2 della summenzionata L.R. 14/99 stabilisce che i suddetti criteri regionali sono definiti al fine di contenere l'uso del territorio, assicurare le compatibilità ambientali, salvaguardare l'equilibrio con le presenze delle altre tipologie distributive e per valutare i progetti di insediamento rispetto agli assetti socio-economici, insediativi, della mobilità e della rete distributiva in riferimento alle disponibilità di servizi al consumatore;

esaminata la proposta di "Criteri e condizioni per regolare gli obiettivi di presenza e di sviluppo delle grandi strutture di vendita", elaborati dal Servizio regionale competente; sentite le rappresentanze degli Enti locali e delle associazioni di impresa;

ritenuto pertanto di dover procedere a presentare al Consiglio, ai fini dell'approvazione, la suddetta proposta di "Criteri e condizioni per regolare obiettivi di presenza e sviluppo delle grandi strutture di vendita", in attuazione dell'art. 3, comma 2, lett. b) della L.R. 5 luglio 1999, n. 14;dato atto:

- del parere favorevole espresso dal Direttore generale dell'Area Attività produttive, dr. Uber Fontanesi, in merito alla legittimità della presente deliberazione, ai sensi dell'art. 4, sesto comma, della L.R. 19 novembre 1992, n. 41;

- del parere favorevole espresso dal Responsabile del Servizio Programmazione della distribuzione commerciale, dr.ssa Paola Castellini, in merito alla regolarità tecnica della presente deliberazione, ai sensi dell'art. 4, sesto comma, della L.R. 19 novembre 1992, n. 41;

su proposta dell'Assessore alle Attività produttive, a voti unanimi e palesi, delibera:

di presentare al Consiglio, per l'approvazione, i "Criteri e condizioni per regolare obiettivi di presenza e sviluppo delle grandi strutture di vendita, in attuazione dell'art. 3, comma 2, lett. b) della L.R. 5 luglio 1999, n. 14" allegati alla presente deliberazione quale parte integrante e sostanziale;

di pubblicare, il presente provvedimento nel Bollettino Ufficiale della Regione.

Criteri e condizioni per regolare obiettivi di presenza e sviluppo delle grandi strutture di vendita, in attuazione dell'art. 3, comma 2, lett. b) della L.R. 5 luglio 1999, n. 14

1) Contenuti e strumenti del documento

1.a Il presente atto di cui al punto b) dell'art. 3, comma 2, L.R. 14/99 contiene le indicazioni con le quali la Regione promuove, di concerto con Province e Comuni e intervenendo con le proprie competenze e responsabilità nelle sedi indicate dalla L.R. 14/99 e dalla legge regionale contenente la disciplina generale sulla tutela e l'uso del territorio (Conferenza dei servizi ex art. 7, L.R. 14/99; verifica ed approvazione PTCP, Conferenza servizi ex art. 11, L.R. 14/99), oltre che gli indirizzi generali di programmazione degli insediamenti commerciali e i criteri di pianificazione territoriale ed urbanistica le due funzioni richiamate dalla legge a proposito delle grandi strutture di vendita: "regolare obiettivi di presenza e sviluppo" (funzione programmatoria/pianificatoria) e "valutare i progetti di insediamento" (funzione attuativa/autorizzativa). Tale atto inoltre si connette alla strumentazione individuata nella nuova legge regionale contenente la disciplina generale sulla tutela e l'uso del territorio.

La L.R. 14/99 per la disciplina del commercio in sede fissa, in attuazione del DLgs 31/3/1998, n. 114, ha definito l'impianto della programmazione complessiva della rete distributiva, indicata come competenza delle Regioni dall'art. 6 del DLgs n.114, cosi articolandolo:

Indicazione da parte della Regione, nell'art. 2 della L.R. 14/99 degli indirizzi generali per l'insediamento delle attività commerciali, in riferimento ai diversi ambiti territoriali di cui al comma 3 dell'art. 6 dello stesso DLgs n. 114.

a) Promozione da parte della Regione di tale processo di programmazione degli insediamenti delle attività commerciali, in concorso con Comuni e Province, stabilendo che Comuni e Province provvedono all'attuazione dei summenzionati indirizzi generali nell'ambito dei propri strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica (PTCP-PRG). Conseguentemente la legge regionale ha previsto la formulazione oltreché degli indirizzi generali, anche di criteri che costituiscono riferimento per le scelte di Province e Comuni in materia di pianificazione territoriale e urbanistica per gli insediamenti commerciali.

b) Previsione di un atto della Regione contenente "criteri e condizioni per regolare obiettivi di presenza e sviluppo delle grandi strutture di vendita, al fine di contenere l'uso del territorio, assicurare la compatibilità ambientale, salvaguardare l'equilibrio con la presenza delle altre tipologie distributive; e per valutare i progetti di insediamento rispetto agli assetti socio-economici, insediati, della mobilità e della rete distributiva in riferimento alla disponibilità di servizi al consumatore".

Con le modalità così articolate la legge regionale dà corso ad un impianto della programmazione che:

- realizza la collocazione di tale programmazione degli insediamenti commerciali, nella pianificazione territoriale ed urbanistica;

- persegue un modello di rete-obiettivo, di dimensionamento delle funzioni commerciali articolato nelle diverse tipologie e un quadro di compatibilità territoriale, che riferisce la programmazione alla compatibilità tra zone di possibile insediamento e tipologie di strutture distributive; quindi una "programmazione per la concorrenza" che non intende fissare barriere all'entrata nel mercato, ma "regolare la stessa presenza e sviluppo delle grandi strutture, in riferimento a criteri e indirizzi - come sopra indicati - di interesse generale, e rivolti a favorire l'equilibrato sviluppo delle diverse tipologie distributive";

- delega a Province e Comuni l'attuazione sul territorio della pianificazione degli insediamenti commerciali.

Con tali modalità la legge regionale da un lato realizza i principi di delega (a Province e Comuni) individuate nella L.R. 3/99; dall'altro lato predispone un modello di programmazione che si colloca nel pieno rispetto delle indicazioni ricevute dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato a proposito delle misure regionali attuative del DLgs n. 114: indicazioni che in particolare hanno osservato (cfr. documento Autorità 15/4/1999) che "la portata innovativa del DLgs 114/98 rispetto alla precedente normativa nazionale fondata sulla Legge 426/71 risiede nella circostanza che esso cessa di avere quale obiettivo centrale la pianificazione quantitativa dell'offerta, per adottare una prospettiva di tutela di interessi generali, principalmente di tipo urbanistico (tutela dell'assetto urbano, tutela dell'ambiente, dei beni artistici e culturali) o connessi all'esigenza di promuovere un adeguato livello di servizi per i consumatori in diversi ambiti geografici"; - tra l'altro - "evitando quindi l'adozione di un modello di valutazione delle domande di autorizzazione per le medie e grandi superfici rigidamente impostato in termini di regolamentazione strutturale del mercato, cioè sulla predeterminazione quantitativa di limiti alle possibilità di entrata sul mercato (autorità, ibidem)".

Più specificatamente le indicazioni dell'Autorità hanno sottolineato che "andrebbe evitata la fissazione di obiettivi definiti in termini di equilibrio tra domanda e offerta", mentre occorre come detto all'art. 6 del DLgs n. 114 "assumere nell'indicare obiettivi di presenza e sviluppo delle grandi strutture di vendita il rispetto del principio di libera concorrenza favorendo l'equilibrato sviluppo delle diverse tipologie distributive".

Allo stesso modo "occorre evitare la reintroduzione delle tabelle merceologiche (con l'eccezione della distinzione tra alimentare e non alimentare), attraverso disposizioni che comportino una connessione delle autorizzazioni (di grandi e medie strutture) alla operatività dell'esercizio in un determinato settore merceologico" e, in definitiva, definire un "sistema preposto all'esame delle domande di autorizzazione relative alle medie e grandi superfici di vendita configurato in modo tale che l'ipotesi di non accettazione di una domanda sia limitata ai casi in cui dall'accoglimento della stessa deriverebbero specifici effetti pregiudizievoli per l'interesse generale con riferimento all'adeguata articolazione dell'offerta, alla disponibilità di servizi per la popolazione (compresi gli esercizi di vicinato) e in generale alle esigenze di tutela e riqualificazione dell'assetto urbanistico territoriale" (cfr. Autorità garante).

L'impianto di programmazione definito dalla normativa regionale si realizza con i seguenti adempimenti e contenuti, presenti nella L.R. 14/99 e nei successivi "Criteri di pianificazione territoriale ed urbanistica".

Sono fissati nei "Criteri di pianificazione territoriale ed urbanistica" gli indirizzi per la definizione, da parte delle Province, degli ambiti della programmazione degli insediamenti commerciali, i quali prevedono che i PTCP (a regime) e le Conferenze dei servizi di cui all'art. 7 della L.R. 14/99 individuano:

- le aree metropolitane omogenee intese come sistemi urbani complessi sovracomunali, caratterizzati da fenomeni di diffusione urbana componenti una città vasta;

- gli ambiti sovracomunali rilevanti, tenendo conto dell'assetto e della gerarchizzazione del sistema insediativo, delle aree di gravitazione determinate dall'assetto delle reti dei servizi e delle reti infrastrutturali; costituendo a questo riguardo riferimento la definizione delle "città regionali e dei centri ordinatori" come definiti dal PTR e dai PTCP vigenti, con eventuali specifiche connotazioni delle gravitazioni commerciali;