Sanatoria interventi in parziale difformità o con variazioni essenziali

Il D.L. 69/2024 ha introdotto nel Testo unico dell'edilizia il nuovo art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, modificando l’istituto dell’accertamento di conformità con riguardo alle seguenti ipotesi:
1* interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, nonché interventi eseguiti con variazioni essenziali;
2* interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA semplice.
In sostanza, per le due casistiche sopra indicate, il nuovo art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 ha delineato un procedimento per l’accertamento di conformità che potremmo definire “semplificato”. Gli interventi di cui al punto 1* - per i quali in base alla legislazione previgente la sanatoria passava per l’accertamento della “doppia conformità” ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 - sono ora stati svincolati dal suddetto articolo e assoggettati alla nuova disciplina.
Con una modifica introdotta in fase di conversione, è stato dunque previsto che la disciplina in questione si applica anche alle variazioni essenziali di cui all’art. 32 del D.P.R. 380/2001.

TOTALE DIFFORMITÀ, VARIAZIONI ESSENZIALI E PARZIALE DIFFORMITÀ - In primo luogo, se è evidente la nozione di interventi eseguiti “in assenza” del permesso di costruire, risulta necessario ai fini dell’analisi che segue, definire cosa si intende per interventi eseguiti “in totale difformità” dal permesso di costruire stesso, e per interventi “con variazioni essenziali” dal permesso di costruire stesso, e come distinguerli dalla “parziale difformità”.

A tale proposito - secondo l’art. 31 del D.P.R. 380/2001, comma 1 - si ha “difformità totale” quando sia realizzato un organismo edilizio:
* integralmente diverso per caratteristiche tipologiche architettoniche ed edilizie;
* integralmente diverso per caratteristiche planovolumetriche, e cioè nella forma, nella collocazione e distribuzione dei volumi;
* integralmente diverso per caratteristiche di utilizzazione (la destinazione d’uso derivante dai caratteri fisici dell’organismo edilizio stesso);
* integralmente diverso perché comportante la costituzione di volumi nuovi ed autonomi.
In altri termini, si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un'opera diversa da quella prevista dall'atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione.
In tal senso, tra le tante: C. Stato 29/01/2024, n. 906.
Comunque, al fine di valutare la totale difformità di un intervento edilizio rispetto a quello autorizzato è necessaria una comparazione unitaria e sintetica fra l'organismo programmato e quello che è stato realizzato con una valutazione complessiva e non parcellizzata delle singole difformità, non potendosi dunque ammettere una qualificazione di ognuna di esse come difformità solo parziale dell'immobile assentito rispetto a quello realizzato (in tal senso, tra le tante: Cass. civ. 04/05/2023, n. 11636).

Viceversa, le “variazioni essenziali” costituiscono modificazioni quali-quantitative rilevanti rispetto al progetto originario, tali da risultare incompatibili rispetto ai parametri indicati dall’art. 32, D.P.R. 380/2001 (in tal senso, tra le tante: TAR Campania, Napoli, 05/09/2023, n. 4976; C. Stato 07/01/2020, n. 104; C. Stato 13/12/2022, n. 10918).
Si ricorda infatti che ai sensi dell’art. 32 del D.P.R. 380/2001 - fermi restando i principi di base sopra illustrati - le regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto approvato, tenuto conto che l’essenzialità ricorre esclusivamente quando si verifica una o più delle condizioni indicate al comma 1 del medesimo art. 32.
Rientra ad esempio nel concetto di variazione essenziale non solo lo spostamento del manufatto su un’area totalmente o pressoché totalmente diversa da quella originariamente prevista, ma anche ogni significativa traslazione dell’edificio in relazione alla localizzazione contenuta nelle tavole progettuali, capace di incidere sul rispetto delle prescrizioni normative in tema di distanze minime dalle strade o dai confini nonché sulla destinazione urbanistica dei suoli (in tal senso, TAR Umbria  02/11/2023, n. 604).

La nozione di “parziale difformità”, infine, presuppone che un determinato intervento costruttivo - pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità amministrativa - venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell'opera (in tal senso, tra le tante: C. Stato 21/06/2023, n. 6085; TAR Sicilia, Catania, 10/05/2021, n. 1512).

PROCEDURA DI SANATORIA DELLE DIFFORMITÀ PARZIALI E VARIAZIONI ESSENZIALI
La doppia conformità semplificata- Con l'inserimento dell'art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, si prevede che per gli interventi realizzati in totale o parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, oppure in assenza o difformità dalla SCIA ordinaria, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso di costruire, o presentare la SCIA in sanatoria allo sportello unico, se l’intervento risulti al contempo conforme:
* alla disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione dell’istanza;
* alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento.
Si tratta pertanto di una sorta di doppia conformità semplificata, o si potrebbe definire “asimmetrica”, poiché non è richiesto che l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso sia al momento della presentazione della domanda, come invece previsto dall’art. 36 del D.P.R. 380/2001, che resta ora confinato alla sanatoria di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità.
La norma non ha definito il perimetro della “disciplina urbanistica” e della “disciplina edilizia” da tenere in considerazione. In assenza di dettagli, si può ipotizzare che si debba intendere:
* per “disciplina urbanistica”: la normativa dettata dagli strumenti urbanistici, comunque denominati e dal D.M. 1444/1968;
* per “disciplina edilizia”: i regolamenti edilizi ed igienico-sanitari, la normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza, igiene, salubrità, efficienza energetica degli edifici e degli impianti, il superamento delle barriere architettoniche.

Sanatoria con prescrizioni (condizionata)- In sede di esame delle richieste, lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione - entro un termine assegnato - di interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l’osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza, igiene, salubrità, efficienza energetica degli edifici e degli impianti negli stessi installati, al superamento delle barriere architettoniche e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate (comma 2 dell’art. 36-bis, D.P.R. 380/2001).
In tal caso il titolo sarà rilasciato subordinatamente all'attuazione, entro il termine assegnato dallo sportello unico, di tali interventi.
Per le SCIA, gli interventi da realizzare si inquadrano tra le misure che - ai sensi del comma 3, art. 19 della L. 241/1990 - possono essere prescritte dall’amministrazione per conformare l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente.

Dichiarazione del professionista abilitato- La richiesta del permesso di costruire o la SCIA in sanatoria devono essere accompagnate da una dichiarazione del professionista abilitato che attesti le necessarie conformità (come detto, conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione dell’istanza e alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento).
L’epoca di realizzazione dell’intervento è provata mediante la documentazione che attesta lo stato legittimo di cui all’art. 9-bis del D.P.R. 380/2001, comma 1-bis (vedi Stato legittimo degli immobili nel D.L. Salva casa, le nuove regole ), oppure - nei casi in cui sia impossibile accertare l’epoca di realizzazione dell’intervento - mediante dichiarazione, e sotto la propria responsabilità, del tecnico incaricato.
In caso di dichiarazione falsa o mendace si applicano le sanzioni penali, comprese quelle previste dal capo VI del D.P.R. 28/12/2000, n. 445 (comma 3 dell’art. 36-bis, D.P.R. 380/2001).

Adempimenti per le opere in zone sismiche- Per le opere realizzate su immobili in zone sismiche 1, 2 o 3 (vedi La classificazione sismica di tutti i comuni italiani dal 1927 a oggi), quando necessario, il tecnico attesta altresì che gli interventi rispettano le norme per le opere strutturali e/o in zone sismiche vigenti al momento della realizzazione dell'intervento (comma 3-bis dell’art. 36-bis, D.P.R. 380/2001).
L’attestazione - corredata della documentazione minima indicata dall’art. 93 del D.P.R. 380/2001, comma 3 (progetto esecutivo delle strutture) - è trasmessa al competente ufficio regionale per il conseguimento dell’autorizzazione sismica o per gli eventuali controlli regionali riferiti agli interventi di minore rilevanza o privi di rilevanza (art. 94-bis del D.P.R. 380/2001, comma 5).
Il tecnico abilitato allega alla dichiarazione di cui sopra l’autorizzazione sismica oppure l'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento (30 giorni, ai sensi dell'art. 94 del D.P.R. 380/2001, commi 2 e 2-bis), oppure ulteriore dichiarazione circa il decorso del termine del procedimento per i controlli regionali in assenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di esito negativo dei controlli stessi.

Sanatoria di immobili in aree paesaggistiche- Il comma 4, art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 prevede che qualora gli interventi siano eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all’accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento.
Quanto sopra è applicabile anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi oppure l'aumento di quelli legittimamente realizzati.
L’autorità si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di 180 giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di 90 giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini, si intende formato il silenzio-assenso, e pertanto il dirigente o responsabile dell’ufficio provvede autonomamente.
La norma ha infine chiarito che le disposizioni sull’accertamento di conformità semplificato si applicano anche quando gli interventi realizzati siano incompatibili con vincolo paesaggistico apposto in data successiva alla loro realizzazione.

Quanto previsto in tema di abusi paesaggistici si applica anche - ai sensi dell’art. 3 del D.L. 69/2024, comma 4 - agli interventi realizzati entro l'11/05/2006 per i quali il titolo che ne ha previsto la realizzazione è stato rilasciato dagli enti locali senza previo accertamento della compatibilità paesaggistica (a meno che non sia nel frattempo stato conseguito un titolo abilitativo in sanatoria, a qualsiasi titolo rilasciato o assentito).

Oblazione- Il rilascio del permesso di costruire in sanatoria o la SCIA in sanatoria sono subordinati al pagamento, a titolo di oblazione, di una somma pari:
* in caso di PARZIALE DIFFORMITÀ O VARIAZIONI ESSENZIALI (art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, comma 5, lettera a), al doppio del contributo di costruzione oppure, in caso di intervento gratuito a norma di legge, alla somma prevista dall'art. 16 del D.P.R. 380/2001 (quindi pari al contributo di costruzione), incrementata del 20% (tale incremento non si applica in caso di doppia conformità “completa”, cioè se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda);
* in caso di ASSENZA DELLA SCIA O DIFFORMITÀ DA ESSA (art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, comma 5, lettera b), aldoppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi, e comunque in misura compresa tra 1.032 euro e 10.328 euro (sanzione ridotta a una misura compresa tra 516 e 5.164 euro in caso di doppia conformità “completa”, cioè se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda);
* in caso di ABUSO PAESAGGISTICO, si applica altresì una sanzione equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione, da accertarsi tramite perizia di stima (art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, comma 5-bis).

Quanto alla destinazione delle somme corrisposte, l’art. 1 del D.L. 69/2024, comma 2, specifica che un terzo di queste entrate saranno utilizzate:
* per la demolizione delle opere abusive presenti sul territorio comunale, fatta salva la ripetizione delle spese nei confronti del responsabile;
* per la demolizione delle opere pubbliche comunali incompiute, di cui all’art. 44-bis del D.L. 201/2011;
* per la realizzazione di opere e di interventi di rigenerazione urbana, di riqualificazione di aree urbane degradate, di recupero e valorizzazione di immobili e spazi urbani dismessi o in via di dismissione e per iniziative economiche, sociali, culturali o di recupero ambientale;
* per il consolidamento di immobili a fini di prevenzione del rischio idrogeologico.

Termini procedurali, silenzio accoglimento- Con particolare riferimento ai profili procedurali, il comma 6, art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 stabilisce che:
* sulla richiesta di permesso in sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro45 giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta;
* per le SCIA, si applica il termine di30 giorni di cui all’art. 19 della L. 241/1990, comma 6-bis, entro i quali l’amministrazione può adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa;
* in caso di immobili soggetti a vincolo paesaggistico, i predetti termini sono sospesi fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica.
Eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci.
Il termine di 45 giorni è interrotto qualora l’ufficio rappresenti esigenze istruttorie (che devono essere motivate e formulate in modo puntuale) e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori.
Il testo prevede altresì che su richiesta del privato l'amministrazione è tenuta a rilasciare (in via telematica), entro 10 giorni un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e l'intervenuta formazione dei titoli abilitativi (in caso di mancato rilascio entro 10 giorni, l'istante può esercitare di cui all’art. 31 D. Leg.vo 104/2010 - Codice del processo amministrativo).
Riguardo alle tempistiche, nel caso in cui l’ufficio ritenga di condizionare la sanatoria alla realizzazione di interventi entro un termine assegnato, è da ritenere che la mancata realizzazione comporti l’inefficacia del provvedimento, anche già rilasciato, o del silenzio-assenso nelle more formatosi.

Esclusione del diritto alla restituzione delle sanzioni già pagate- La presentazione della richiesta di permesso di costruire o della SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, non dà diritto alla restituzione delle somme versate a titolo di oblazione o per il pagamento di sanzioni già irrogate dall’amministrazione comunale o da altra amministrazione sulla base della normativa vigente alla data di entrata in vigore del Decreto Salva casa (30/05/2024) (art. 3 del D.L. 69/2024, comma 4).

Termine di presentazione- La presentazione della richiesta di permesso di costruire o della SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 può avvenire fino alla scadenza del termine per procedere alla demolizione fissato con apposita ordinanza ai sensi dell’art. 34 del D.P.R. 380/2001, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative.

FISCALIZZAZIONE, AUMENTO DELLE SANZIONI - Infine si evidenzia che, con riferimento agli interventi in difformità parziale dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa, la lett. e) dell’art. 1 del D.L. 69/2024, in modifica dell’art. 34 del D.P.R. 380/2001, ha disposto l’incremento della sanzione applicabile nel caso di difformità non rimuovibili senza pregiudizio per la parte eseguita in conformità:
* dal doppio al triplo del costo di produzione, in caso di immobili a destinazione residenziale;
* dal doppio al triplo del valore venale dell’opera realizzata in difformità, se ad uso diverso.