Inottemperanza alla demolizione, fasi del procedimento e obblighi del privato

ACQUISIZIONE AL PATRIMONIO COMUNALE - Ai sensi del comma 3 dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001, se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di 90 giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.
Il comma 4-bis dell’art. 31 (introdotto in sede di conversione del D.L. 133/2014 dalla L. 164/2014) prevede inoltre che l’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti.

In proposito si è pronunciata l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 11/10/2023, n. 16 che ha fornito chiarimenti sulle varie fasi del procedimento e le regole per l’applicazione delle suddette disposizioni.

FASI DEL PROCEDIMENTO - I giudici hanno spiegato che l’art. 31, D.P.R. 380/2001 struttura l’intervento repressivo del Comune in quattro distinte fasi:
1) una prima fase è attivata dalla notizia dell'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, che sfocia in un accertamento istruttorio e si conclude, in caso di verifica positiva dell’esistenza dell’illecito, con un’ordinanza che ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto in caso di inottemperanza all’ordine. La mancata individuazione della detta area non comporta l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione, potendo la sua individuazione avvenire con il successivo atto di accertamento dell’inottemperanza. Il destinatario dell’ordinanza può, entro il termine di 90 giorni, anche chiedere una proroga, qualora dimostri la sua concreta volontà di disporre la demolizione e sussistano ragioni oggettive che rendano impossibile il completamento della restitutio in integrum entro tale termine;
2) una seconda fase si attiva decorso il termine di 90 giorni dalla notifica del provvedimento di demolizione agli interessati (o il diverso termine prorogato dall’Amministrazione su istanza di quest’ultimi) con un sopralluogo sull’immobile, che si conclude con l’accertamento positivo o negativo dell’esecuzione dell’ordinanza di ripristino. Nel caso di accertamento negativo, l’Amministrazione rileva che vi è stata l’acquisizione ex lege al patrimonio comunale. A seguito dell’entrata in vigore del comma 4-bis dell’art. 31, l’Amministrazione deve anche irrogare la sanzione amministrativa pecuniaria (anche con atto separato, qualora tale sanzione per una qualsiasi ragione non sia stata contestuale all’accertamento dell’inottemperanza);
3) una terza fase si apre con la notifica dell’accertamento dell’inottemperanza all’interessato e concerne l’immissione nel possesso del bene e la trascrizione dell’acquisto nei registri immobiliari;
4) la quarta (ed eventuale) fase riguarda il come l’Amministrazione intenda gestire il bene ormai entrato nel patrimonio comunale.

RICHIESTA DI ACCERTAMENTO DI CONFORMITÀ - L’Adunanza plenaria ha specificato che entro il termine perentorio di 90 giorni, il destinatario dell’ordine di demolizione può formulare l’istanza di accertamento di conformità prevista dall’art. 36, comma 1, D.P.R. 380/2001. Tale articolo, infatti, consente la presentazione di tale istanza “fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative” e dunque prima della scadenza del termine indicato per demolire o ridurre in pristino ovvero - nel caso in cui ciò non sia possibile - prima dell’irrogazione delle sanzioni previste in alternativa dagli articoli 33 e 34 del D.P.R. 380/2001.
Non può invece ritenersi che l’istanza ex art. 36 comma 1, possa essere presentata fino all’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 4-bis dell’art. 31, D.P.R. 380/2001 facendo leva sul riferimento generico contenuto nell’art. 36 alla locuzione “fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative”. Infatti, la situazione del proprietario, che lascia trascorrere inutilmente il termine per demolire, è quella del soggetto non più legittimato a presentare l’istanza di accertamento di conformità, avendo perduto ogni titolo di legittimazione rispetto al bene.
Alla scadenza del termine di 90 giorni, nel caso di accertamento negativo, l’Amministrazione è infatti ipso iure proprietaria del bene abusivo ed il responsabile non è più legittimato a proporre l’istanza di accertamento di conformità.

OBBLIGHI DEL PRIVATO - Per evitare il trasferimento della proprietà al patrimonio pubblico, il responsabile dell’illecito, il proprietario ed i suoi aventi causa hanno il dovere di effettuare la demolizione entro la prima fase del procedimento (90 giorni). L’Adunanza plenaria ha precisato che qualora il termine per demolire scada infruttuosamente, i destinatari dell’ordinanza di demolizione commettono un secondo illecito di natura omissiva, che comporta, da un lato, la perdita della proprietà del bene con la conseguente e connessa irrogazione della sanzione pecuniaria e, dall’altro, la novazione oggettiva dell’obbligo propter rem, perché all’obbligo di demolire il bene si sostituisce l’obbligo di rimborsare l’Amministrazione, per le spese da essa anticipate per demolire le opere.
Decorso il suddetto termine, resta la possibilità di un’ulteriore interlocuzione con il privato per un adempimento tardivo dell’ordine di demolire, che non comporta il sorgere di un diritto di quest’ultimo alla “retrocessione” del bene, né fa venire meno la sanzione pecuniaria irrogata, ma può evitargli:
- da un lato, la perdita dell’ulteriore proprietà sino a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita se non è già stata individuata in sede di ordinanza di demolizione,
- nonché gli eventuali maggiori costi derivanti dalla demolizione in danno.
Il proprietario non ha dunque alcun diritto a porre in essere la demolizione dopo la scadenza del termine dei 90 giorni, spettando alla discrezionalità dell’Amministrazione di valutare se coinvolgerlo ulteriormente nella demolizione.

SANZIONE PECUNIARIA - Infine è stato specificato che la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. 380/2001 non può essere irrogata nei confronti di chi - prima dell’entrata in vigore della L. 164/2014 - abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.