Deliberaz. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 01/08/2012, n. 77

Con nota acquisita al protocollo di questa Autorità al n. 15765 del 17.02.2012, il Commissario Delegato per la Ricostruzione ha chiesto di valutare la conformità al Codice degli appalti delle procedure adottate dalla Provincia dell’Aquila per la realizzazione degli interventi di cui all’oggetto.

Pertanto, con disposizione prot. n. 31661 del 2.04.2012, il Direttore della Direzione Generale Vigilanza Lavori Servizi e Forniture ha disposto l’avvio dell’istruttoria nei confronti della Provincia dell’Aquila per la verifica della conformità al Codice degli appalti delle procedure adottate per l’affidamento degli incarichi professionali e degli appalti di lavori.

L’avvio dell’istruttoria è stato comunicato ai soggetti interessati con nota prot. n. 32464 del 4.04.2012 richiedendo al contempo chiarimenti sulle questioni oggetto di istruttoria.

La Provincia dell’Aquila ha riscontrato la richiesta con nota prot. n. 75 del 3.05.2012, assunta al prot. di questa Autorità al n. 44154 del 9.05.2012, con la quale ha anche formulato istanza di audizione, tenutasi poi in data 17.05.2012 presso l’Ufficio istruttore.

Con nota prot. 43739 del 14.06.2012, assunta al prot. dell’Autorità n. 62788 del 25.06.2012, la S.A. ha prodotto, per opportuna conoscenza, ulteriore documentazione ad integrazione di quella precedentemente trasmessa.

Gli interventi sugli edifici scolastici di cui all’oggetto si collocano nell’ambito delle attività finalizzate alla ricostruzione e al ripristino della funzionalità degli edifici danneggiati dagli eventi sismici del 6 aprile 2009 da attuare in regime di somma urgenza.

A tale scopo, con O.P.C.M. n. 3923 del 18.02.2011 (art. 6) è stata concessa al Commissario delegato la possibilità di avvalersi, in deroga all’art. 4, co. 2, del D.L. n. 39/2009, degli enti territoriali aventi competenza sugli edifici quali soggetti attuatori degli interventi medesimi.

Facendo seguito alla richiesta del Presidente della Provincia dell’Aquila, formulata con nota del 24.02.2011, il Commissario delegato con decreto n. 63 del 31.05.2011 ha attribuito al Presidente medesimo le funzioni di soggetto attuatore per la realizzazione degli interventi di edilizia scolastica sui seguenti edifici:

a) Comune di Avezzano: Liceo scientifico “Vitruvio Pollione”, Liceo classico “Alessandro Torlonia”, Istituto d’Arte “Vincenza Bellisario”, I.P.S.A.A. “A. Serpieri”, I.T.C. “Galileo Galilei”, I.T.G. “Alberti”, Liceo pedagogico “Benedetto Croce”;

b) Comune di Sulmona: I.T.C./I.T.G. “A. De Nino/R. Morandi”, Istituto statale d’Arte “G. Mazara”, Liceo socio pedagogico e delle scienze sociali “G.B. Vico”, Liceo scientifico “E. Fermi”, Centro provinciale formazione professionale.

Con il medesimo decreto sono state conferite al Presidente della Provincia le deroghe di cui all’O.P.C.M. 3753/2009 e s.m.i., nei limiti definiti nel parere della Commissione Tecnico Scientifica in data 29.04.2011.

In particolare, il Presidente della Provincia, con nota del 19.04.2011, aveva chiesto di poter usufruire delle deroghe agli artt. 11, 53, 66, 70, 91, 111, 112, 122, 128 e 129 del D.lgs. 163/2006R, e ai correlati articoli del Regolamento di attuazione, con la motivazione di voler “consegnare i lavori al termine delle lezioni dell’anno scolastico in corso, in modo da effettuare i lavori nel periodo estivo e riaprire, ove possibile, in tempo utile per l’inizio del nuovo anno scolastico 2011-2012”.

Il Decreto commissariale n. 63/2011 ha anche stabilito che la copertura finanziaria degli interventi di cui sopra a valere per € 29.430.000,00 sulle risorse finanziarie stanziate con Delibera CIPE n. 47 del 26.06.2009, trasferite nella contabilità speciale intestata al Commissario delegato, e per la restante parte, € 25.000.000,00, sulle risorse di cui al Decreto n. 61/2011.

Con precedente Decreto commissariale n. 61 del 17.05.2011, il soggetto attuatore era stato autorizzato ad avviare i procedimenti per l’esecuzione delle opere afferenti a tutti gli edifici sopra indicati con eccezione del Liceo scientifico “E. Fermi” e del Centro provinciale formazione professionale.

Per l’individuazione dei soggetti cui affidare la realizzazione delle opere, la Provincia dell’Aquila ha adottato la procedura aperta, ponendo a base di gara il progetto preliminare e ricorrendo alle modalità di cui all’art. 53, comma 2, lett. c), del D.lgs. 163/2006. Utilizzando le deroghe del Commissario delegato, ha chiesto la presentazione in sede di offerta del progetto definitivo-esecutivo, ritenendo che ciò fosse possibile “trattandosi di progetti relativi alla messa in sicurezza strutturale di edifici scolastici assentiti da specifica consulenza tecnico-scientifica da parte del Consorzio Interuniversitario ReLUIS.

Pertanto, le attività progettuali in capo alla S.A. si sono limitate alla progettazione preliminare, redatta da personale interno all’Amministrazione sulla base della consulenza fornita dal Consorzio ReLuis. Invece, le “attività di rilievo e restituzione grafica propedeutica alla progettazione preliminare” sono state affidate direttamente a professionisti assunti in precedenza dalla Provincia, a tempo determinato part-time, per lo svolgimento delle attività connesse al POR, sulla base dell’art. 53, co. 6, del D.lgs. 165/2001R.

Il compenso dei professionisti in questione, sempre di importo inferiore a 20.000 euro, è stato determinato sulla base delle tariffe professionali di cui alla legge 143/1949R.

Per quanto concerne l’ufficio di direzione lavori, l’incarico di Direttore lavori è stato svolto da personale interno all’Amministrazione mentre gli incarichi di direttore operativo, di contabilizzatore e di C.S.E. sono stati affidati a professionisti esterni mediante affidamento diretto per importi complessivamente sempre inferiori a 100.000 euro per singolo intervento.

Gli incarichi per il collaudo degli interventi di cui all’oggetto sono stati affidati a personale interno di altre pubbliche amministrazioni, in prevalenza comuni della Provincia dell’Aquila, il cui compenso è stato determinato in sede di convenzione in un importo inferiore a quello scaturente dall’applicazione delle tariffe professionali, in linea con il Protocollo d’intesa sottoscritto dalla Protezione civile e dagli ordini professionali.

I commissari di gara, invece, sono stati scelti nell’ambito dell’albo di soggetti in possesso dei requisiti previsti di cui all’art. 84 del Codice disponibile presso la Provincia medesima, il cui compenso è stato determinato sulla base di quanto previsto dalla Circolare del Consiglio Superiore dei LL.PP. del 29.09.2004, a fronte di una previsione di spesa quantificata nell’1% dell’importo del progetto. L’accettazione dell’incarico è intervenuta dopo la presentazione delle offerte e la verifica dell’assenza di incompatibilità.

Tra le deroghe riconosciute al Presidente della Provincia dalla Commissione tecnico scientifica con il citato parere del 29.04.2011 si rileva anche quella agli artt. 66 e 122 del Codice inerenti le forme di pubblicità, sula base della quale, la Provincia ha ravvisato la possibilità di non pubblicare il bando di gara sulla G.U.C.E. e sulla G.U.R.I., al fine di evitare i tempi necessari alla pubblicazione medesima.

Si riporta una tabella riassuntiva con i dati inerenti la pubblicità dei bandi gara per gli interventi oggetto di istruttoria, dai quali si rileva come per gli appalti di importo superiore alla soglia comunitaria la pubblicazione del bando sia intervenuta su 2 quotidiani nazionale e 2 locali, mentre per quelli sotto soglia su 1 quotidiano nazionale e 1 locale, oltre alla pubblicazione presso l’Albo pretorio della Provincia stessa e il sito del Ministero delle infrastrutture.

L’ultima colonna riporta invece il termine di presentazione delle offerte, notevolmente ridotto rispetto a quello previsto dall’art. 70 del D.lgs. 163/2006.

Nell’ambito degli affidamenti di incarichi professionali per gli appalti di cui all’oggetto, è emerso, in particolare, come gli incarichi di collaudo siano stati affidati a personale interno di altre pubbliche amministrazioni con compenso determinato sulla base delle tariffe professionali, opportunamente ridotte in linea con il Protocollo d’intesa sottoscritto dalla Protezione civile e dagli ordini professionali.

L’art. 120, comma 2-bis, del D.lgs. 163/2006R equipara, ai fini della procedura di affidamento dell’incarico di collaudo, il personale interno alla Stazione appaltante e quello appartenente ad altre amministrazioni aggiudicatrici, specificando che solo nell’ipotesi di carenza di tali tipologie di soggetti si possa far ricorso a professionisti esterni secondo le modalità previste dall’art. 91 del Codice.

Il suddetto articolo, infatti, non limita gli adempimenti preliminari della stazione appaltante al rigoroso accertamento preventivo in merito alla possibilità di reperire nell'ambito del proprio organico la professionalità idonea alla prestazione ma la estende, imponendo la verifica della possibilità di affidare il collaudo a dipendenti di altre amministrazioni aggiudicatrici.

In merito al compenso spettante ai dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici l’Autorità, con Determinazione n. 2 del 25.02.2009, ha chiarito come il collaudo sia ricompreso fra le attività tecniche per le quali l’articolo 92, comma 5, del Codice ha stabilito un incentivo, nella misura del 2% dell'importo posto a base di gara, in favore del personale interno coinvolto nell'espletamento delle stesse. La determinazione prosegue auspicando che “la remunerazione della prestazione svolta dai dipendenti di altre amministrazioni aggiudicatrici in favore della stazione appaltante sia oggetto di apposite intese fra le pubbliche amministrazioni, utilizzando l'incentivo ex articolo 92, comma 5 del Codice come termine di raffronto, fatto salvo il rimborso delle spese sostenute per l'espletamento dell'incarico”.

Per quanto concerne alle procedure di gara predisposte dalla Provincia dell’Aquila per la realizzazione degli interventi sugli edifici scolastici di cui all’oggetto, le stesse sono tutte da ricondursi nell’ambito del cosiddetto “appalto integrato complesso”, seppure non pienamente rispondenti alla tipologia definita dall’art. 53, co. 2, lett. c), del D.lgs. 163/2006. La Provincia, sulla base delle deroghe trasferite dal Commissario delegato, ha, infatti, richiesto la presentazione in fase di gara del progetto “definitivo-esecutivo” anziché del progetto definitivo, come previsto dal citato art. 53.

La formulazione adottata appare di fatto assimilabile a quella dell’appalto-concorso previsto dall’art. 20, co. 4, della legge Merloni, abrogato con l’entrata in vigore del D.P.R. n. 207/2010R, intervenuta in data 8.06.2011.

Tra l’altro i bandi di gara di cui all’oggetto sono stati pubblicati il giorno immediatamente antecedente l’entrata in vigore del citato D.P.R. 2007/2010 e pertanto, secondo le norme transitorie di cui all’art. 253, comma 1-quinquies, del D.lgs. 163/2006, sarebbe stato formalmente più corretto il rinvio alle le previsioni del citato art. 20 della legge Merloni; tuttavia, lo specifico riferimento nel bando all’art. 53, co. 2, lascia presupporre che la Stazione appaltante abbia ritenuto di assoggettarsi alle nuove norme.

Ricorrendo alle deroghe, i termini per la presentazione delle offerte sono stati notevolmente ridotti rispetto a quelli dell’art. 70 del D.lgs. 163/2006, il cui comma 6 ha previsto che, qualora il contratto ha per oggetto anche la progettazione definitiva, il termine per la ricezione delle offerte non possa essere inferiore a ottanta giorni dalla data di trasmissione del bando di gara. Nei casi esaminati, invece, si registrano tempi da un minimo di 34 a un massimo di 44 giorni.

Tempi ridotti per la presentazione delle offerte, che equivalgono a tempi ridotti per la redazione degli elaborati progettuali, possono, come più volte ribadito dall’Autorità, determinare progetti di qualità carente, soprattutto privi di adeguate indagini e rilievi preventivi, e che possono presentare difficoltà in fase di esecuzione.

I termini assegnati appaiono eccessivamente ristretti anche alla luce delle previsioni del Capitolato prestazionale che hanno posto in capo all’appaltatore l’onere di integrare tutte le indagini e predisporre tutti i sondaggi integrativi e gli studi specialistici necessari per predisporre il progetto definitivo/esecutivo.

Le discordanze tra i vari allegati dei progetti presentati e/o aggiudicati, evidenziate, per questi ultimi, dalla Struttura tecnica di missione, sembrano confermare lacune negli elaborati progettuali che potrebbero essere imputabili anche all’esiguo tempo a disposizione dei concorrenti per la redazione degli stessi.

La stessa Commissione di gara ha rilevato una scarsa qualità della progettazione presentata in sede di offerta, con elaborati spesso poco approfonditi, non sufficien

- ritiene che la determinazione dei compensi per gli incarichi di collaudo, affidati a personale interno di altre amministrazioni aggiudicatrici, sulla base delle tariffe professionali sia in contrasto con le previsioni di cui all’art. 120, comma 2-bis, del D.lgs. 163/2006R;

- osserva che i tempi ridotti assegnati per la presentazione delle offerte, in deroga all’art. 70 del Codice, hanno contribuito alla redazione di progetti di non altissimo livello con possibili difficoltà in fase esecutiva;