Sent.Corte Cost. 07/11/1995, n. 482

1. La L. 11 febbraio 1994 n. 109 (legge-quadro in materia di lavori pubblici) tocca un settore che, negli aspetti disciplinati dalla riforma - tempi e costi certi e prefissati, procedure trasparenti, netta separazione, anche per gli aspetti tecnici (da progettazione e collaudo), fra l'Amministrazione committente ed esecutore - assume importanza nazionale e richiede l'attuazione di principî uniformi, comportanti, tra l'altro, omogeneità e chiarezza delle procedure, uniforme qualificazione dei soggetti, libera concorrenza degli operatori in un mercato senza restrizioni regionali, nonché soggezione ad un organismo indipendente di vigilanza e garanzia; pertanto, ricorrono, nel caso gli elementi per riconoscere alla legge nel suo complesso i caratteri della normativa fondamentale di riforma economico-sociale. 2. L'autoqualificazione non è determinante per ritenere che singole disposizioni normative siano effettivamente principî o norme fondamentali di riforma economico-sociale, dovendo essere sempre valutato, in ciascun caso, il carattere sostanziale delle norme cui il legislatore attribuisce tale qualifica; pertanto, è incostituzionale, per violazione delle norme (art. 117 Cost. e disposizioni corrispondenti degli statuti speciali) che sanciscono, in materia di lavori pubblici, l'autonomia legislativa concorrente o primaria delle Regioni a statuto ordinario, delle Regioni ad autonomia speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano, l'art. 1, 2° comma L. 11 febbraio 1994 n. 109 (legge quadro in materia di lavori pubblici), nella parte in cui dispone che costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale e principî della legislazione dello Stato tutte "le disposizioni della presente legge", anziché solo "i principî desumibili dalle disposizioni della presente legge". 3. L'attuazione delle direttive comunitarie - disciplinata per quanto riguarda le competenze delle Regioni e delle Province autonome dall'art. 9 L. 9 marzo 1989 n. 86 - e la qualificazione delle singole leggi quali norme fondamentali di riforma economico-sociale operano su piani diversi, nel senso che non è in discussione la prevalenza della disciplina comunitaria nell'ambito di competenze ad essa riservato; pertanto, l'art. 1, 2° comma L. 11 febbraio 1994 n. 109 (legge-quadro in materia di lavori pubblici), nella parte in cui dispone che costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale e principî della legislazione dello Stato "le disposizioni della presente legge", non contrasta con l'art. 11 Cost., né con la direttiva 89/440/C.E.E., recepita con D.L.vo 19 dicembre 1991 n. 406. 4. Premessa la distinzione fra regole legislative nazionali di principio, enunciate o desumibili dalle disposizioni di legge, e norme di attuazione delle precedenti, non contrasta con le norme (art. 117 Cost. e, disposizioni corrispondenti degli statuti speciali) che sanciscono, in materia di lavori pubblici, autonomia legislativa concorrente o primaria delle Regioni a statuto ordinario, delle Regioni ad autonomia speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano, l'art. 7 primo, secondo e terzo comma L. 11 febbraio 1994 n. 109, nel testo modificato dall'art. 4-bis primo comma lett. a) D.L. 3 aprile 1995 n. 101, convertito con modificazioni dalla L. 2 giugno 1995 n. 216, che stabilisce un coordinatore unico di programmazione e attuazione dei lavori ed un responsabile per ciascuna fase del procedimento dei lavori pubblici, tenuto anche conto che, secondo l'art. 2 secondo comma lett. a) stessa legge, fra i destinatari della norma non sono elencate espressamente le Regioni. 5. Premessa la distinzione fra regole legislative nazionali di principio, enunciate o desumibili dalle disposizioni di legge, e norme di attuazione delle precedenti, non contrastano con le norme (art. 117 Cost. e disposizioni corrispondenti degli statuti speciali) che sanciscono, in materia di lavori pubblici, autonomia legislativa concorrente o primaria delle Regioni a statuto ordinario, delle Regioni ad autonomia speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano, gli artt. 16 e 17 L. 11 febbraio 1994 n. 109, nel testo modificato dagli artt. 5-quinquies e 5-sexies D.L. 3 aprile 1995 n. 101, convertito con modificazioni dalla L. 2 giugno 1995 n. 216, che disciplinano la distinzione fra progetto preliminare, progetto definitivo ed esecutivo, rispondendo ad una scelta di principio anche la preferenza per la redazione dei progetti da parte di uffici tecnici delle stesse amministrazioni aggiudicatrici o di altre Pubbliche amministrazioni, assicurando in ogni caso la netta separazione tra il momento della progettazione e quello dell'esecuzione dell'opera. 6. Premessa la distinzione fra regole legislative nazionali di principio, enunciate o desumibili dalle disposizioni di legge, e norme di attuazione delle precedenti, non contrastano con le norme (art. 117 Cost e disposizioni corrispondenti degli statuti speciali) che sanciscono, in materia di lavori pubblici, autonomia legislativa concorrente o primaria delle Regioni a statuto ordinario, delle Regioni ad autonomia speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano, gli artt. 27 e 28 L. 11 febbraio 1994 n. 109, che disciplinano la direzione dei lavori ed i collaudi, rispondendo ad una scelta di principio il distacco dell'esecuzione dell'opera, riservata all'imprenditore, dalle attività riservate all'Amministrazione, attraverso l'istituzione o l'adeguamento, degli uffici tecnici, l'affidamento ad altre amministrazioni, ovvero, in via residuale, l'attribuzione di incarichi a professionisti oggettivamente selezionati. 7. L'art. 1 terzo comma L. 11 febbraio 1994 n. 109, che prevede l'emanazione, in materia di lavori pubblici, di atti di indirizzo e coordinamento governativi verso le Regioni, ai sensi dell'art. 2 terzo comma lett. d) L. 23 agosto 1988 n. 400, non viola gli artt. 117 e 118 Cost., dato che l'esercizio della funzione governativa di indirizzo è consentito nei limiti in cui altre disposizioni della stessa legge offrano, quanto ai contenuti, una precisa base normativa, idonea ad orientare la discrezionalità del Governo. 8. Il rapporto fra le fonti comunitarie e quelle nazionali è di competenza e non di gerarchia o di successione nel tempo, con l'effetto che la norma nazionale diviene non applicabile se e nei limiti in cui contrasti con le disposizioni comunitarie precedenti o sopravvenute. 9. La creazione dell'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici e l'attribuzione dei relativi poteri di vigilanza, nonchè la creazione alle dipendenze di tale organismo dell'Osservatorio dei lavori pubblici, dispone con l'art. 4 L. 11 febbraio 1994 n. 109, non incidono sulle competenze regionali nel settore delle opere pubbliche. 10. Il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici per progetti di opere pubbliche di importo superiore a 100 milioni di Ecu è soltanto facoltativo per le Regioni, dopo la sostituzione dell'art. 6 quinto comma L. 11 febbraio 1994 n. 109 con l'art. 4 primo comma lett. c) D.L. 3 aprile 1995 n. 101, convertito con modificazioni dalla L. 2 giugno 1995 n. 216, norma che pertanto non contrasta con l'art. 118 Cost. 11. Non viola l'art. 118 Cost. né il principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni l'art. 7 quinto comma L. 11 febbraio 1994 n. 109, laddove prevede, per le opere pubbliche di rilievo nazionale o di iniziativa di Amministrazioni statali comprese nel programma di settore e per le quali siano immediatamente utilizzabili i relativi finanziamenti, che le intese relative ai profili urbanistici, se non perfezionate entro sessanta giorni dalla richiesta dell'Amministrazione statale competente, possono essere acquisite nell'ambito della conferenza dei servizi; la norma va infatti interpretata nel senso che nella conferenza deve essere raggiunta l'unanimità dei consensi, con applicazione, in mancanza, della procedura di intesa politica sancita dall'art. 81 D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616. 12. La previsione del divieto di ricorso ad albi speciali di fiducia come forme semplificate di qualificazione per l'affidamento dei lavori pubblici, stabilita dall'art. 8 ottavo comma L. 11 febbraio 1994 n. 109, non si applica alle Regioni e Province autonome, che non sono, infatti, incluse nel novero dei soggetti indicati nell'art. 2 stessa legge; pertanto, non sono violati gli artt. 117 e 118 Cost. 13. Il metodo della pianificazione triennale delle opere pubbliche realizzato secondo lo schema di programma tipo stabilito dal Ministero dei lavori pubblici, previsto dall'art. 14 L. 11 febbraio 1994 n. 109 non lede, nei suoi contenuti di principio, le competenze regionali, perché non impedisce determinazioni aggiuntive, in presenza di modifiche dipendenti da nuove disposizioni di legge o di atti amministrativi anche a livello regionale e perché non esclude gli altri strumenti programmatori già previsti dalla normativa vigente. 14. L'art. 19 primo comma L. 11 febbraio 1994 n. 109, come sostituito dall'art. 6 bis primo comma lett. a) D.L. 3 aprile 1995 n. 101, convertito con modificazioni dalla L. 2 giugno 1995 n. 216, che prevede come regola generale che oggetto del contratto di appalto sia la sola esecuzione dei lavori e non anche, salvo casi eccezionali, la progettazione totale o parziale o la gestione dell'opera, non contrasta con gli artt. 11, 117 e 118 Cost. né con la definizione del concetto di appalto di cui alla direttiva 89/440/CEE, recepita con D.L.vo 19 dicembre 1991 n. 406, sia per la possibile diversa definizione propria delle norme rispettivamente nazionali e comunitarie, sia perché la legge affida la progettazione alle amministrazioni aggiudicatrici. 15. L'art. 20 secondo comma e l'art. 24 primo comma L. 11 febbraio 1994 n. 109 (quest'ultimo nel testo di cui all'art. 8-bis primo comma lett. a) D.L. 3 aprile 1995 n. 101, convertito con modificazioni dalla L. 2 giugno 1995 n. 216, che prevedono l'estensione dell'obbligo della licitazione privata e delle procedure negoziate per gli appalti, rispetto alla normativa comunitaria, non contrastano con gli artt. 11, 117 e 118 Cost., in quanto la norma nazionale che assicura in modo più elevato la concorrenza non determina una lesione del diritto comunitario, che consente, ma non impone, la trattativa privata.