Determ. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 24/11/2011, n. 7

L'Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture, nell’imminenza dell'entrata in vigore (8 giugno 2011) del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, R d’ora innanzi «Regolamento», ha effettuato un'audizione con gli operatori del mercato e le amministrazioni coinvolte nell’affidamento dei contratti pubblici, preceduta da una consultazione on line, sulle varie questioni concernenti l'applicazione del criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti pubblici di servizi e forniture, sottoposte dagli operatori all'attenzione della stessa Autorità, per valutare l’utilità e l’impatto di un atto a carattere generale sulla materia. Gli atti e le osservazioni sono consultabili all’indirizzo:

L’articolo 81, al comma 1, del D. Leg.vo 12 aprile 2006, n. 163, R d’ora innanzi «Codice» , rubricato «criteri per la scelta dell’offerta migliore», dispone che «nei contratti pubblici, fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative alla remunerazione di servizi specifici, la migliore offerta è selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa». L’uso della congiunzione disgiuntiva «o» indica, chiaramente, che esiste una sostanziale equivalenza tra i due sistemi, tra i quali l’amministrazione può, quindi, scegliere liberamente.

Pertanto, posta l’assenza di un indirizzo preferenziale previsto dal legislatore a favore dell’uno o dell’altro criterio e considerata la discrezionalità nella relativa valutazione di cui gode la stazione appaltante, la stessa, all’atto di decidere quale criterio utilizzare, dovrà, tuttavia, fondare la propria scelta sulla base di due presupposti.

Il primo è previsto al comma 2 dell’art. 81 del Codice, il quale letteralmente dispone: «Le stazioni appaltanti scelgono, tra i criteri di cui al comma 1, quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto, e indicano nel bando di gara quale dei due criteri di cui al comma 1 sarà applicato per selezionare la migliore offerta». Dunque, le stazioni appaltanti sono vincolate a scegliere il criterio di aggiudicazione, in relazione a fattori oggettivamente riconducibili alle c

Il Codice precisa (art. 83, comma 1) che il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa fonda l’aggiudicazione dei contratti pubblici non tanto su una valutazione meramente economica, quanto su una complessa integrazione tra il dato economico e quello tecnico e qualitativo; integrazione che avviene applicando criteri di valutazione quantitativi (prezzo, tempo di esecuzione, durata della concessione, ecc.) o qualitativi (caratteristiche estetiche e funzionali, qualità, pregio tecnico, ecc.) inerenti alla natura, all’oggetto ed alle caratteristiche del contratto. Si tratta, quindi, di un criterio complesso, che comporta la capacità della stazione appaltante sia di definire, a monte, elementi di valutazione che riflettano correttamente le esigenze qualitative ed economiche della amministrazione stessa sia di utilizzare metodi o formule per la determinazione della graduatoria delle offerte che non distorcano i risultati, cioè non siano tali da rendere eccessivamente ininfluenti o, viceversa del tutto decisivi, alternativamente gli aspetti economici o quelli tecnici.

L’art. 83, comma 5, del Codice stabilisce che le stazioni appaltanti debbano utilizzare metodologie tali da consentire l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa con un unico parametro numerico finale. Ed in effetti, l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa è fondata sulla valutazione integrata di una pluralità di criteri di valutazione: ciò implica la necessità di risolvere i problemi di comparabilità tra gli stessi criteri a causa della loro diversa natura, quantitativa o qualitativa, e delle diverse un

Una volta individuato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa come crite

Il Codice prevede, all’art. 83, comma 2, che «il bando di gara ovvero, in caso di dialogo competitivo, il bando o il documento descrittivo, elencano i criteri di valutazione e precisano la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi». L’art. 83, comma 4, dispone, poi, che - qualora sia necessario, al fine di determinare in modo corretto il coefficiente da applicare al peso o punteggio massimo di un determinato criterio di valutazione, procedere tramite valutazioni di aspetti di dettaglio che caratterizzano quel criterio di valutazione - si possono/devono stabilire sub-criteri e sub-pesi. In sostanza, si deve disaggregare il criterio nei suoi più essenziali aspetti. È, però, evidente che deve r

Ritenuto adeguato, in relazione alle caratteristiche dell’appalto, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa nel rispetto dei principi di logicità e ragionevolezza, occorre individuare i criteri di valutazione a ciascuno dei quali va attribuito un peso.

In merito, l’articolo 67 del Codice stabilisce che, in caso di offerta economicamente più vantaggiosa, la ponderazione relativa dei criteri oppure l’ordine decrescente di importanza, se non figurano già nel bando di gara, devono essere contenuti nel capitolato d’oneri o nel documento descrittivo. La previsione evidenzia il carattere necessariamente oggettivo dei criteri, direttamente correlati alla prestazione contrattuale. Deve, inoltre, manifestarsi una congruità rispetto ai generali criteri di ragionevolezza e non discriminazione.

La determinazione dei criteri valutazione e la ponderazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sono rimesse alla valutazione discrezionale della stazione appaltante e devono essere effettuate tenendo conto della distinzione tra criteri di valutazione e parametri di ponderazione, come evidenziata nel paragrafo precedente. I primi (merito tecnico, caratteristiche qualitative, prezzo, tempo, etc.) sono, infatti, criteri variabili secondo il contratto, che solo in seguito si trasfondono in punteggi numerici, cioè in parametri di ponderazione; pertanto, mentre il criterio costituisce la caratteristica dell’offerta, in base alla quale deve scaturire una valutazione da parte dell’amministrazione, il parametro è quel dato numerico volto a garantire, in relazione alla natura del servizio/fornitura, un corretto rapporto prezzo/qualità.

Va precisato, inoltre, che la suddivisione di un criterio di valutazione in sub criteri non può non essere effettuata (ed è, cioè, sostanzialmente necessaria) qualora il criterio di valutazione sia caratterizzato da più aspetti che devono essere valutati separatamente l’uno dall’altro. Per esempio, il valore tecnico di un progetto può, o meglio deve, essere riguardato sotto più punti di vista o aspetti: la funzionalità della soluzione progettuale, le soluzioni tecnologiche, le caratteristiche estetiche, la qualità dei materiali. Pertanto, il crite

Strettamente connessa alla scelta dei criteri di valutazione è ovviamente l’indicazione della relativa ponderazione e, cioè, l’utilità che il singolo elemento di valutazione riveste per la stazione appaltante rispetto alla totalità degli elementi di valutazione dell’offerta per quello specifico appalto. Quanto al merito della scelta relativa al peso o punteggio da attribuire a ciascun criterio, la discrezionalità della stazione appaltante trova, secondo la giurisprudenza, l’unico limite della «manifesta irrazionalità» della distribuzione dei punteggi rispetto allo scopo dell’intervento N19. Tali ipotesi, che incidono sulla legittimità del bando, si rinvengono laddove, ad esempio, il valore attribuito ad un criterio sia tale da precostituire, nei confronti dei concorrenti, illegittime posizioni di vantaggio N20, oppure nei casi in cui, pur avendo adottato il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, venga assegnato ad uno dei criteri di valutazione un peso talmente elevato da rendere praticamente superflui tutti gli altri N21.

La giurisprudenza amministrativa, pur tendendo a riconoscere, nelle gare d’appalto da aggiudicare in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la legittimità dell’attribuzione di un peso percentuale maggiore in favore del criterio tecnico rispetto al criterio economico, afferma, comunque, che, sulla base dell’art. 83 del Codice, la stazione appaltante, purché sia specificato nel bando di gara e nella lettera di invito, non incontra limiti nella fissazione dei punteggi da attribuire per ogni aspetto dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Ne deriva che anche il prezzo può subire

Una questione molto dibattuta, in relazione alle modalità di individuazione dei criteri di valutazione, riguarda la possibilità di prevedere criteri di tipo «soggettivo», legati all’esperienza degli offerenti. Tale aspetto è evidentemente molto rilevante per gli appalti di servizi e forniture, ove la valutazione di aspetti soggettivi si riverbera inevitabilmente sul contenuto e l’affidabilità dell’offerta, potendo permettere alla stazione appaltante di ottenere migliori risultati.

Un indirizzo giurisprudenziale recente sembra individuare alcune possibilità in tal senso, ma occorre valutare questa evenienza con molta attenzione per evitare possibili discriminazioni all’accesso alle gare: i criteri di valutazione previsti devono sempre essere costruiti con riferimento all’offerta (e non all’azienda in quanto tale) ed il peso attribuito nel bando non deve, comunque, assumere rilievo eccessivo.

Il principio generale che presiede all’applicazione del divieto in esame (affermato da copiosa giurisprudenza e ribadito dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 1° marzo 2007), esige, infatti, la distinzione tra requisiti di natura soggettiva, richiesti ai concorrenti per partecipare alla gara e criteri oggettivi, applicati per la valutazione e la selezione dell’offerta.

In altre parole, i requisiti soggettivi dell’offerente attengono alle capacità economiche, finanziarie e tecniche di cui agli articoli 41 e 42 del Codice, mentre l’offerta deve essere valutata sulla base del proprio contenuto qualitativo, direttamente attinente all’oggetto dell’appalto (articolo 83 del Codice) e con la netta esclusione, in questa fase, delle qualità soggettive dei concorrenti.

Come già ampiamente illustrato, l’offerta economicamente più vantaggiosa può consentire di attribuire rilievo ad elementi oggettivi, legati alla realizzazione di particolari obiettivi, di valenza non economica, purché inerenti, a vario titolo, alle prestazioni contrattuali, quali i criteri ambientali e sociali. Nel Codice, peraltro, si stabilisce, in termini più generali ed ampi, la regola secondo cui (art. 1, comma 2), «il principio di economicità può essere subordinato, entro i limiti in cui sia espressamente consentito dalle norme vi

Altra questione, sempre riguardante la costruzione dei criteri di valutazione, da definire nei documenti di gara è quella dei c.d. criteri motivazionali. L’art. 1, comma 1 lettera u), del D. Leg.vo 11 settembre 2008, n. 152 R (c.d. «terzo decreto correttivo» al Codice) ha emendato l’art. 83 del Codice, sopprimendo il terzo periodo del comma 4 il quale, prima della modifica, prevedeva che «La commissione giudicatrice, prima dell’apertura delle buste contenti le offerte, fissa in via generale i criteri motivazionali cui si atterrà per attribuire a ciascun criterio e sub-criterio di valutazione il punteggio tra il minino e il massimo prestabiliti nel bando» (art. 83 comma 4, terzo periodo). La soppressione di questa parte del comma fa, dunque, venir meno la possibilità, in capo alla commissione giudicatrice, di specificare i criteri motivazionali in ordine ai vari aspetti dell’offerta tecnica.

La modifica ha, in questo modo, riservato al momento della redazione del bando di gara la definizione dei criteri di valutazione che la commissione de

Un altro aspetto innovativo del Codice (articolo 83, comma 2) e del Regolamento riguarda la possibilità di fissare una soglia minima di punteggio (soglia di sbarramento) che i concorrenti devono vedersi attribuire o acquisire, in relazione a taluni criteri di valutazione. Questa innovazione, di origine comunitaria, consente alla stazione appaltante di prevedere, nei documenti di gara, che gli offerenti, in relazione ad alcuni criteri di valutazione ritenuti particolarmente importanti, deb

Nei precedenti paragrafi si è, più volte, evidenziato che nell’offerta economicamente più vantaggiosa sono presi in considerazione diversi criteri di valutazione che possono essere sia quantitativi che qualitativi.

L’art. 83, comma 5, del Codice stabilisce che le stazioni appaltanti debbano utilizzare metodologie tali da consentire l’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa con un unico parametro numerico finale.

Il Regolamento, riprendendo i contenuti dell’allegato B del D.P.R. 554/1999, per indicare tali metodologie, fa riferimento alle cosiddette analisi multicriteri o multiobiettivi e, ferma restando la possibilità di utilizzare uno qualsiasi dei metodi che si rinvengono nella letteratura scientifica, indica alcuni metodi, quali il metodo aggregativo compensatore o della somma pesata, il metodo electre, il metodo analityc hierarchy process (AHP), il metodo evamix, il metodo technique for order preference by similarity to ideal solution (TOPSIS).

In più occasioni, l’Autorità ha chiarito quale è il contenuto di tali tecniche. Ha specificato che i multicriteri sono sistemi di aiuto alle decisioni, ossia strumenti idonei a consentire l’esplicitazione delle proprie preferenze, per il raggiungimento della consapevole adozione di una soluzione adeguata al problema posto. Tali tecniche non hanno lo scopo di sostituire il giudizio umano con strumenti di decisione completamente automatici, ma quello

Nel presente paragrafo si illustra la prima fase che deve seguire la commissione giudicatrice e che consiste nella trasformazione dei valori delle offerte in coefficienti variabili tra zero ed uno.

Tale fase

L’allegato «P», per i criteri aventi natura qualitativa (caratteristiche intangibili), stabilisce che i coefficienti variabili tra zero ed uno possono essere determinati con:

1. la media dei coefficienti, variabili tra zero ed uno, calcolati da ciascun commissario mediante il «confronto a coppie» a matrice triangolare, seguendo le linee guida riportate nell’allegato «G»;

2. la trasformazione in coefficienti variabili tra zero ed uno della somma dei valori attribuiti dai singoli commissari mediante il «confronto a coppie» a matrice triangolare, seguendo le linee guida riportate nell’allegato «G»;

3. la media dei coefficienti, calcolat

Nel presente paragrafo si analizzano alcuni aspetti concernenti la determinazione dei coefficienti variabili tra zero ed uno per le offerte quantitative ed in particolare per quella economica (ribasso o prezzo). Tale questione è, infatti, oggetto di un vivace dibattito dottrinario, ma anche di numerose pronunce giurisprudenziali. Le questioni poste si riferiscono, però, sempre al caso in cui è previsto di determinare la graduatoria con il metodo aggregativo compensatore. Come si osserverà in prosieguo tali questioni non si pongono se la stazione appaltante decide di utilizzare un altro metodo multicriterio come l’electre.

La scelta dei meccanismi di valutazione non può che scaturire, in ogni caso, da un’analisi, da parte della stazione appaltante, dei propri fabbisogni ed obiettivi, delle proprie esperienze pregresse e del contesto di mercato di riferimento, fermi i principi ampiamente illustrati.

Conviene, anzitutto, riassumere il contenuto degli allegati al Regolamento per quanto riguarda i criteri e sub-criteri di valutazione aventi natura quantitativa cioè misurabile.

— L’allegato «G», lettera b) (contratti relativi a lavori), dispone che «per quanto riguarda gli elementi di valutazione di natura quantitativa quali, ad esempio, il prezzo, il tempo di esecuzione dei lavori, il rendimento, la durata della concessione, il livello delle tariffe, attraverso interpolazione lineare tra il coefficiente pari ad uno, attribuito ai valori degli elementi offerti più convenienti per la stazione appaltante, e coefficiente pari a zero attribuito ai valori degli elementi offerti pari a quelli posti a base di gara».

— L’allegato «P», lettera b), (contratti relativi a forniture e a servizi diversi da quelli attinenti all’architettura e ingegneria) dispone che «per quanto riguarda gli elementi di valutazione di natura quantitativa quali, a titolo meramente esemplificativo, il prezzo e il termine di consegna o di esecuzione, attraverso la seguente formula:

V(a)i = Ra/Rmax

dove:

V(a)i = Coefficiente della prestazione dell’offerta (a) rispetto al requisito (i), variabile tra zero e uno

Ra = Valore (ribasso) offerto dal concorrente a

Un problema che si pone, nel procedere alla scomposizione di un criterio in sub criteri, è quello della cosiddetta riparametrazione.

Per i criteri di valutazione riguardanti aspetti dell’offerta aventi natura quantitativa (per esempio ribasso sul prezzo posto a base di gara), all’offerta più conveniente per la stazione appaltante (per esempio ribasso più alto), è sempre attribuito il coefficiente uno e, quindi, nel metodo aggregativo compensatore, il punteggio massimo previsto nel bando. Qualora non si procedesse nello stesso modo, attribuendo all’offerta tecnica e qualitativa più favorevole il coefficiente uno e, quindi, il massimo punteggio previsto nel bando, verrebbe alterato il rapporto prezzo/qualità che la stazione appaltante ha stabilito nel bando.

In sostanza, se alla migliore offerta sul piano della qualità non viene attribuito il coefficiente uno, aumenta, nel giudizio, il peso del prezzo, con una conseguente alterazione dell’obiettivo prefissato dalla stazione appaltante.

Tale procedura è prevista dal Regolamento nell’allegato «M», che riguarda l’affidamento dei servizi tecnici, ed è stata confermata, più volte, dalla giurisprudenza, anche con riferimento ad affidamenti di lavori, concessioni, forniture N31. L’allegato stabilisce che «qualora il bando preveda la suddivisione dei criteri di cui al comma 5, lettere a) e b) dell’articolo 266 in sub-criteri e sub-pesi, i punteggi assegnati ad ogni soggetto concorrente in base a tali sub-criteri e sub-pesi vanno riparametrati con riferimento ai pesi previsti per l’elemento di partenza» N32

Anche l’Autorità ha richiamato l’attenzione sull’applicazione di tale regola (determinazione n, 1/2009; determinazione n. 4/2009).

Il principio della riparametrazione è presente nell’allegato «G» al Regolamento: da tale allegato, si rileva che per ogni criterio e, quindi, per ogni sub criterio, qualsiasi sia il metodo di determinazione dei coefficienti all’offerta di maggior valore il coefficiente da attribuire è sempre pari ad uno.

Nella tabella che segue, un esempio di utilizzo della riparametrazione.

Alla luce di quanto previsto nell’allegato «G» e nell’allegato «P», del Regolamento, la seconda fase della procedura di valutazione comporta la formazione della graduatoria, applicando il metod

Il metodo maggiormente utilizzato dagli operatori è quello aggregativo compensatore, in quanto facilmente comprensibile. Tale metodo prevede che la migliore offerta sia quella del concorrente che consegue la somma maggiore dei punteggi, ottenuti moltiplicando, per ogni criterio di valutazione, il peso o punteggio del criterio per il relativo coefficiente attribuito al concorrente.

In formula:

Pi = Cai * Pa + Cbi * Pb + ….. Cni * P

Una efficace soluzione agli inconvenienti sopra evidenziati risiede nell’utilizzo di metodi diversi da quello aggregativo compensatore, come il metodo electre (Elimination and Coice Traslating Reality). La ragione di tale differenza è dovuta al fatto che il metodo aggregativo compensatore si fonda sul principio che una carente risposta ad un criterio di valutazione può essere compensata da un’elevata risposta ad un altro criterio di valutazione, mentre il metodo electre non ammette tale compensazione. Il metodo electre è un metodo di aiuto alle decisioni fondato sul principio del surclassamento. In termini operativi, il principio del surclassamento prevede che, date due alternative A e B, si può affermare che A surclassa B qualora:

a) esiste una sufficiente maggioranza di criteri di valutazione rispetto ai quali si può asserire che l’alternativa A è preferibile o indifferente rispetto alla alternativa B;

b) per nessuno dei criteri di valutazione non appartenenti a questa maggioranza di criteri, l’alternativa B risulta ampiamente preferibile all’alternativa A.

Tale principio è stato studiato proprio per evitare fenomeni compensativi. Il metodo è illustrato nell’allegato «G» del Regolamento, nel quale sono riportate tutte le formule necessarie per applicarlo e nel «Quaderno sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa» pubblicato sul sito dell’Autorità, che ne esemplifica l’utilizzo.

Nel caso in cui la stazione appaltante decida di utilizzare il metodo electre, sono necessari alcuni accorgimenti proc

Si sottolinea, infine, che, fra i criteri previsti dalla letteratura scientifica, l’allegato «P» indica anche il metodo del cosiddetto punteggio assoluto. Tale metodo, pur rientrando fra i metodi di analisi multicriteri o multiobiettivi, è fondato su attribuzioni dei punteggi su base tabellare. In sostanza, è il metodo aggregativo compensatore applicato sulla base di punteggi tabellari e, cioè, di una tabella che mette in rapporto specifici aspetti qualitativi e quantitativi con specifici coefficienti. Il Regolamento richiama tale metodo solo nell’allegato «P», non nell’allegato «G» o nell’allegato «M». La ragione va ricercata nel fatto che esso non può essere applicato quando i criteri qualitativi comportano valutazioni di natura soggettiva e non oggettiva. L’attribuzione di punteggi su base tabellare, infatti, è ammissibile per le forniture e per alcuni servizi cui fa riferimento l’allegato «P». mentre non può mai essere utilizzata per i lavori o per i servizi tecnici, che normalmente prevedono valutazioni di natura soggettiva.

In questo caso, il coefficiente zero riguarda, come in qualsiasi metodo di analisi multicriteri o multiobiettivi, l’offerta il cui impatto è il minimo oggettivamente possibile, oppure l’offerta risulta uguale a quella posta a base di gara, mentre il coefficiente uno riguarda l’offerta che presenta un impatto, nei riguardi dell’obiettivo o criterio di valutazione in esame, pari o superiore ad un determinato valore, stabilito nei documenti di gara. Occorre, tuttavia tenere presente che anche in questo caso il coefficiente uno deve essere sempre conseguibile e ciò condiziona la formula di determinazione del coefficiente per l’attribuzione del punteggio per l’offerta economica che deve consentire di poter conseguire comunque il coefficiente uno. Ciò non si verifica con formule diverse da quelle del Regolamento.

Per esempio, la formula definita «lineare semplice» che prevede che il punteggio economico attribuito all’offerta del concorrente iesimo cresce in maniera proporzionale rispetto al ribasso offerto. (PEi = PEmax * Ri) comporta che il punteggio massimo sarebbe, attribuito al concorrente che ha offerto il ribasso del 100% e il punteggio zero a chi ha offerto ribasso zero, cioè non ha offerto ribasso. Il ribasso del 100% è sicuramente anomalo. Tale formula, quindi, oltre a non rispettare il principio che al concorrente che ha offerto la migliore offerta economica (ribasso massimo o prezzo minore) spetti il punteggio massimo, altera i rapporti che la stazione appaltante ha stabilito fra aspetti economici e aspetti qualitativi. Il rapporto non sarebbe quello stabilito dalla stazione appaltante ma quello discendente dal massimo ribasso offerto. Se il ribasso fosse pari al 20% il punteggio attribuito per il prezzo sarebbe pari al 20% di quanto stabilito nel bando. Gli aspetti qualitativi peserebbero, quindi, l’80% in più.

Nel seguente quadro si riporta un esempio di una tabella che mette in rapporto specifici aspetti qualitativi e quantitativi con specifici coefficienti necessaria per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa applicando la procedura del punteggio assoluto. Si tratta di un esempio di tabella relativa ad un appalto di forniture di computer. Nella tabella si ipotizza che per determinare i coefficienti per le proposte migliorative si possa impiegare sia una procedura tabellare, sia la procedura del confronto a coppie. In questo secondo caso vi sarà sempre un concorrente a cui sarà attribuito il coefficiente uno.