Deliberaz. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 19/12/2012, n. 109

Con nota pervenuta all’Autorità in data 14/09/2011 prot. 92147, la Corte dei Conti - Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale per il Lazio ha chiesto lo svolgimento di accertamenti istruttori in ordine, in primo luogo, alle cause della lievitazione dei costi dell’erigenda struttura in argomento, in secondo luogo, alla sussistenza dei requisiti di proporzionalità ed adeguatezza di superficie e volumetria della nuova costruzione rispetto alle esigenze organizzative e funzionali dell’Ente ed, infine, all’eventuale esistenza di ulteriori danni alle pubbliche finanze.

Con nota prot. 107906 del 27/10/2011 l’Autorità ha comunicato all’Agenzia Spaziale Italiana (nel seguito ASI) e al Provveditorato OO.PP. per Lazio, Abruzzo e Sardegna (nel seguito Provveditorato) l’avvio dell’istruttoria, richiedendo agli stessi informazioni, corredate di adeguata documentazione, nonché proprie valutazioni circa i seguenti aspetti:

- le ragioni che hanno portato all’abbandono dell’originario progetto di ristrutturazione dell’ex caserma Montello al quartiere Flaminio in favore di una costruzione da realizzare ex novo nel quartiere di Tor Vergata;

- gli esiti del contenzioso con il vincitore dell’originario concorso di progettazione;

- le motivazioni dell’imposizione di speciali misure di segretezza alla realizzazione dell’intero nuovo edificio;

- l’iter realizzativo dell’opera appaltata con informazioni relative alle varie fasi;

- i requisiti dimensionali della nuova sede ed il numero di dipendenti da allocare;

- le procedure di gara adottate;

- il ricorso a perizie di variante in corso d’opera;

- i termini previsti per l’ultimazione e l’attuale stato di avanzamento dei lavori;

- i subappalti richiesti ed autorizzati;

- gli eventuali contenziosi;

- ulteriori informazioni ritenute utili per un quadro informativo dell’appalto.

Alla richiesta hanno fornito riscontro rispettivamente ASI con nota assunta al prot. dell’Autorità n. 114343 del 16/11/2011 e il Provveditorato con nota assunta al prot. n. 121461 del 06/12/2011.

In relazione a specifiche questioni emerse nel corso dell’esame, l’Ufficio istruttore ha ritenuto necessario formulare ulteriori richieste di chiarimenti e integrazione della documentazione con note prot. n. 77997 del 07/08/2012 e n. 104778 del 31/10/2012.

Alle successive richieste ASI ha fornito riscontro con note assunte al prot. dell’Autorità n.87999 del 18/09/2012 e n.110180 del 16/11/2012; il Provveditorato ha fornito riscontro con note assunte al prot. dell’Autorità n. 89313 del 18/09/2012 e n.111907 del 21/11/2012.

1) Vicende relative al progetto iniziale

ASI è un ente pubblico nazionale, che dipende dal Ministero dell'Università e della Ricerca. L’attuale RUP di ASI, circa le vicende relative all’iniziale progetto della sede, ha riferito come, in un primo tempo, la nuova struttura fosse stata localizzata su un’area di 3.500 mq, porzione della ex Caserma Montello, compresa fra via Masaccio e Via Guido Reni, nel Quartiere Flaminio. In base ad una bozza di convenzione con il Ministero delle Finanze, l’ASI avrebbe corrisposto al Demanio dello Stato, per il diritto di superficie, un canone di lire 1.570.000.000/anno per trent’anni, allo scadere dei quali la proprietà della costruzione sarebbe passata allo Stato.

Nel 1999 l’ASI bandì un concorso europeo di progettazione per la nuova sede: una struttura dimensionata per 250 unità, della cubatura complessiva di 24.000 mc per circa 6.400 mq, con una hall di 400 mq, una caffetteria di 150 mq, una sala multimediale di 350 mq (per 150 persone) e con parcheggi interrati su tre piani. Con verbale della giuria del 02/06/2000 venne proclamato vincitore l’arch. Massimiliano Fuksas.

In base al punto 9 del Regolamento del concorso, relativo alla proclamazione del vincitore ed al conferimento dell’incarico, in data 10/11/2000 venne stipulata apposita convenzione fra il professionista e l’ASI per la redazione del progetto definitivo ed esecutivo e per la relativa direzione artistica. Il compenso era fissato in 3.505.301.621 di lire (inclusa IVA e Inarcassa) a fronte di un valore dell’opera di 24.000.000.000 di lire.

Successivamente, per sopravvenute esigenze dell’Ente, manifestate con la Delibera 94/01 del 03/07/2001, i costi presunti per la sede aumentarono di altri 6.000.000.000 di lire per un importo stimato di lire 31.000.000.000. Conseguentemente l’onorario per il professionista fu rideterminato in lire 4.000.000.000.

La progettazione definitiva venne ultimata il 10/08/2001 e fu accettata formalmente dall’ASI nell’ottobre dello stesso anno, dandone, quindi, comunicazione al progettista con nota ASI del 18/10/2001.

Il 06/06/2003 entrò in vigore il D.lgs. 04/06/2003 n. 128, avente per oggetto il “Riordino dell’Agenzia spaziale Italiana”, con il quale veniva anche ridefinita in 250 unità la dotazione organica del personale a tempo indeterminato dell’Ente; a tali risorse occorreva aggiungere il personale operante a vario titolo presso l’Agenzia, il che faceva prevedere nel medio periodo un numero complessivo di risorse da allocare nella nuova sede pari a circa 400-450 unità. Il RUP ha evidenziato che tali nuove necessità di personale rispondevano ad un processo di cambiamento del ruolo che portava l’Ente sempre più in ambito internazionale (cfr. Piano Spaziale Nazionale 2003-2005, approvato nel 2002) e che lo vedeva impegnato in programmi strategici ed in collaborazioni con altri partner europei per lo sviluppo di programmi quali Cosmo Skymed, Agile, Vega, Stazione Spaziale Internazionale, Progetto Galileo. Tali nuove funzioni, unite alle attività istituzionali dell’ASI, secondo quanto riferito dal RUP stesso, resero necessarie alcune modifiche all’assetto organizzativo ed alle risorse umane e strumentali dell’Ente e, soprattutto, spinsero ad effettuare una nuova ricognizione per l’individuazione di una diversa ubicazione delle nuova sede, visti anche gli ingenti costi del canone per il diritto di superficie.

A seguito di contatti intercorsi con l’Università di Tor Vergata (di seguito UTV), il 27/01/2004 venne stipulata una convenzione fra ASI e l’Ateneo (integrata con due atti aggiuntivi, l’ultimo del 2008) con la quale l’Università concedeva, per un periodo di 30 anni, rinnovabili per uguale periodo (portati poi a 99 anni a seguito della 2° integrazione avvenuta nell’ottobre 2008), l’utilizzo di un’area di circa 60.000 mq nell’ambito del Comparto n. 9 (vicino alla Facoltà di Ingegneria) per la realizzazione della nuova Sede dell’ASI sino ad una cubatura massima di 51.000 mc (portata a 90.934 mc a seguito delle integrazioni del 2008), a fronte del pagamento di un canone annuo d

Dal lungo e intricato iter che ha caratterizzato la realizzazione della nuova sede dell’ASI, si può, in primis, evidenziare che il suo spostamento dalla zona del Flaminio a Tor Vergata, dovuto essenzialmente - da quanto riferito dal RUP dell’ASI - all’emanazione del Decreto Legislativo n. 128/2003 con il quale si è innalzato il numero complessivo della pianta organica dell’Ente, ha di fatto comportato un rilevante dispendio di denaro pubblico in quanto:

- si è vanificato il concorso di progettazione a livello internazionale per la sede di via Masaccio che aveva determinato il pagamento di premi;

- è stata inutilmente affidata e retribuita al vincitore del concorso parte della progettazione successiva alla preliminare per la sede non più realizzata (intero progetto definitivo, progetto esecutivo delle paratie contro terra, e studio geotecnico del sottosuolo), per un totale di € 831.276,45; inoltre, dall’inevitabile vertenza che ne è scaturita, l’ASI ha liquidato al professionista altri € 546.900,77.

In totale, dunque, fra prestazioni eseguite per la progettazione successiva alla preliminare e la vertenza, la cifra corrisposta al progettista ammonta ad €1.378.177,22.

Al riguardo, al di là delle decisioni assunte dall’Ente in relazione alla localizzazione della prima sede e alle successive esigenze di ampliamento e conseguente trasferimento della stessa, si rileva come l’importo corrisposto al progettista per la vertenza conseguente alla revoca dell’incarico sia dovuto anche a quanto stabilito dalla Convenzione sottoscritta, tra l’altro come scrittura privata, tra lo stesso e l’ASI, che contempla statuizioni disallineate rispetto alle disposizioni che regolano gli affidamenti di incarichi professionali da parte di soggetti pubblici.

Si rileva, infatti, come l’art. 9 della Convenzione abbia previsto, in caso di recesso per cause non imputabili al professionista, la corresponsione allo stesso (oltre al riconoscimento di quanto eseguito, con maggiorazione della parcella del 25% per incarico parziale) di un indennizzo pari al 25% degli importi non maturati.

Per gli incarichi professionali, non si ravvisano norme simili a quelle della risoluzione contrattuale nell’ambito dell’esecuzione dei lavori (che contemplano la corresponsione all’appaltatore, quale mancato guadagno, del 10% dell’importo dell’opere non eseguite, fino alla concorrenza dei 4/5 dell’importo totale del contratto); tuttavia, all’epoca dell’affidamento dell’incarico, il riferimento normativo era rilevabile nella L. n. 143/1949R e s.m.i. (recante "Approvazione della tariffa professionale degli ingegneri ed architetti"), in particolare negli art. 10 e 18 della stessa, che contemplano che siano compensate le attività effettivamente eseguite, “salvo il diritto del professionista al risarcimento degli eventuali maggiori danni” (art.10).

All’esito dello svolgimento dell’istruttoria, con riferimento al complesso realizzato, si debbono, inoltre, evidenziare una serie di anomalie e criticità, sia nella fase di affidamento dell’opera, sia durante l’esecuzione dei lavori.

Una prima anomalia concerne l’affidamento all’esterno, da parte del SIIT, di incarichi di consulenza per la redazione del progetto definitivo. A tal proposito, una prima eccezione va sollevata circa la qualificazione di tali incarichi: infatti, la normativa di settore non contempla la possibilità di affidare “consulenze” per la progettazione.

Sul tema l’Autorità si è pronunciata in molteplici occasioni, sottolineando che «la “consulenza” di ausilio alla progettazione di opere pubbliche non è ammissibile alla luce della vigente normativa nazionale regolante la specifica materia (legge n. 109/1994 e s.m. e D.P.R. n. 554/99 e s.m.): ciò discende dal principio generale in base al quale la responsabilità della progettazione deve potersi ricondurre ad un unico centro decisionale, ossia il progettista, e la responsabilità di quest’ultimo rimane impregiudicata, sia quando è fatto divieto di avvalersi del subappalto (ad eccezione di alcune attività, cfr. art. 17, comma 14-quinquies, legge n. 109/94 e s.m.), sia quando non vi è tale divieto» (cfr. Deliberazione n. 76 del 19/07/2005).

Il progetto è l’espressione, in termini grafici, descrittivi, tecnici e tecnologici della risposta del progettista alla domanda del committente e, come rilevato anche dal Consiglio di Stato, costituisce opera dell’ingegno di carattere creativo, originale ed innovativo, che descrive e rappresenta l’opera da eseguire come concepita dal/gli suo/i autore/i per mezzo di atti definiti, soluzioni, elaborati e scelte, ciascuno rappresentativo di una trasposizione documentale dell’idea progettuale. La ratio della norma è chiara: bisogna che sia identificabile in modo inequivocabile l’autore del progetto di un’opera, colui che l’ha ideata e di cui è e deve essere il solo responsabile, anche di fronte alla legge.

La normativa vigente in materia ha confermato e rafforzato la precedente legge n. 109/94

rileva:

- l’inutile dispendio di denaro pubblico per il concorso di progettazione, per la progettazione definitiva e parte di quella esecutiva relativi all’iniziale sede ASI di via Masaccio - definitivamente abbandonata nel 2003 - nonché per la conseguente vertenza con il progettista vincitore;

- l’affidamento, da parte della S.A., di incarichi di “consulenza” per la redazione del progetto definitivo, in difformità all’art. 17 della L.109/94R, che non contempla incarichi di consulenza nell’ambito della progettazione;

- il frazionamento artificioso di tali incarichi - di importo comples